Modernisering van het kostenverhaal: de stand van zaken

​Van de brief van Minister Keijzer naar het coalitieakkoord “Aan de slag”

Kort na de val van het Kabinet-Schoof vorig jaar stuurde (demissionair) Minister Keijzer (BBB) van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een brief aan de Tweede Kamer over kostenverhaal. Die brief borduurt voort op eerdere brieven van de minister en haar voorganger Minister De Jonge (CDA) over de modernisering van het grondbeleid in meer algemene zin.

Aanleiding voor de gewenste modernisering is dat het kostenverhaal meestal niet alle publieke kosten dekt. Dit heeft te maken met het volgende. In het huidige wettelijke systeem van het publiekrechtelijke kostenverhaal uit de Omgevingswet wordt (net als onder de vorige wet, de Wet ruimtelijke ordening) uitgegaan van de fictie dat de gemeente alle gronden verwerft, deze bouw- en woonrijp maakt en vervolgens uitgeeft. De verwervingskosten van de grond – de inbrengwaarde – is zodoende een kostenpost. Het huidige systeem kent verder het begrip macro-aftopping: er kunnen niet meer kosten worden verhaald dan de opbrengsten van de gebiedsontwikkeling. Bij hoge inbrengwaarden – bijvoorbeeld binnenstedelijk bestaand vastgoed – kunnen daarom niet alle kosten worden verhaald, zodat de gemeente doorgaans met het publieke tekort blijft zitten.

Met de brief beoogt de minister invulling te geven aan het regeerprogramma van het (demissionair) kabinet. Daarin staat als doelstelling: het zoveel mogelijk bekostigen van publieke investeringen, die noodzakelijk zijn voor de bereikbaarheid en het realiseren van betaalbare woningen, uit de waardestijging van grond. In de brief stelt de minister de Tweede Kamer voor hoe dit kan worden vormgegeven: ten eerste door het bestaande kostenverhaalsinstrumentarium te intensiveren en uit te breiden, ten tweede door een wetgevingstraject op te starten om de waarderingsgrondslag van de inbrengwaarde bij kostenverhaal naar gebruikswaarde aan te passen.

Ook in het coalitieakkoord van 30 januari 2026 komt de modernisering van het kostenverhaal als gezegd aan bod. Het spreekt over een instrument, “waarbij private winsten van grondbezitters meer publiek kunnen worden aangewend voor bijvoorbeeld voorzieningen en infrastructuur waarbij uitbreiden van het kostenverhaal het snelst en meest geschikt is.” Daarmee lijkt de coalitie voor te borduren op de brief van Minister Keijzer, die om die reden nog steeds actueel lijkt. Met de woorden “het snelst en meest geschikt” lijkt het coalitieakkoord afscheid te nemen van het alternatieve instrument van de planbatenheffing, waarop ik verderop nader inga.

Intensivering en uitbreiding van het kostenverhaal

De (demissionair) minister zet dus vol in op de intensivering en uitbreiding van het kostenverhaal. Wat heeft de minister voor ogen? Allereerst wil de minister de toerekenbaarheid van kosten vergroten. In het huidige publiekrechtelijke systeem – de kostenverhaalsregels in het omgevingsplan – kunnen kosten alleen worden verhaald als ze voldoen aan de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (de zogeheten PPT-criteria). Die criteria gelden niet rechtstreeks voor anterieure overeenkomsten waarbij kostenverhaal plaatsvindt, maar hebben daarbij wel schaduwwerking. Het is niet de bedoeling dat een gemeente via een anterieure overeenkomst substantieel meer verhaalt dan via het publiekrechtelijke systeem. Toerekenbaar betekent dat er een causaal verband moet zijn tussen de gemaakte of te maken kosten en het kos­tenverhaalsgebied (denk aan een rondweg die specifiek voor een nieuwe woonwijk wordt aangelegd en er zonder de realisatie van de woonwijk niet zou zijn gekomen).

Om deze kosten voor een groter deel toerekenbaar te maken, denkt de minister aan een versoepeling of verruiming van de criteria voor het toerekenen van een aantal specifieke kostensoorten. Op die manier kan een gemeente dan bijvoorbeeld een groter deel van de kosten van een rondweg toerekenen aan een nieuwe woonwijk. De minister denkt daarbij ook aan van tevoren bepaalde vaste bijdragen. Het werken met vaste, forfaitaire bijdragen heeft echter de nodige na­delen. Met een dergelijk forfaitair systeem is minder ruimte voor maatwerk en flexibiliteit. Er wordt dan ook geen rekening gehouden met de werkelijke kosten en opbrengsten. Verder rijst de vraag hoe een forfaitair systeem zich verhoudt tot macro-aftopping (niet meer kosten verhalen dan de opbrengsten). Pas je in een forfaitair systeem macro-aftopping toe, dan moeten de opbrengsten van het kostenverhaalsgebied toch in kaart worden gebracht. Stel dat de forfaitaire bijdrage dan de opbrengsten overstijgt, dan zou de gemeente moeten te­rugbetalen. Pas je in een forfaitair systeem geen macro-aftopping toe, dan kan dit lei­den tot kostenverhaal dat de opbrengsten overstijgt. Dat klinkt als baatafroming. Al met al lijkt het geen aan te bevelen systematiek, hoogstens voor onderdelen zoals de zogeheten “financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied” op grond artikel 13.22 en 13.23 van de Omgevingswet, waarover hierna onder het kopje “Alternatieven” meer.

Verder wenst de minister het kostenverhaal “uit te breiden in het kader van bereikbaarheid”. Er zouden kostensoorten voor bereikbaarheid moeten worden toegevoegd aan het kostenverhaal, aldus de minister. Zonder verdere toelichting is niet duidelijk waar de minister op doelt. Kosten van infrastructuur kunnen immers in het huidige systeem al in ruime mate worden verhaald.

Gebruikswaarde als basis voor de inbrengwaarde

Dan de verkenning van de gebruikswaarde als basis voor de inbrengwaarde. Ter achtergrond: artikel 8.17 van het Omgevingsbesluit bepaalt dat de raming van de inbrengwaarde in verband met het bepalen van de kostenverhaalsbijdrage geschiedt met overeenkomstige toepassing van de onteigeningsregels, opgenomen in artikel 15.22 tot en met 15.24 Ow (de werke­lijke waarde van de grond met eventuele opstallen of volledige schadeloosstelling) of met toepassing van de WOZ-waarden. De werkelijke waarde is de hoogste van de gebruikswaarde (uitgaande van voortzetting van het huidige gebruik) en de verkeerswaarde (uitgaande van het toekomstige gebruik, vaak de complexwaarde). In veel gevallen is de verkeerswaarde hoger dan de gebruiks­waarde, denk aan agrarische grond waarop in de nabije toekomst woningbouw is voorzien. De eigenaar zal in dat geval zijn grond niet slechts voor de agrarische waarde (gebruikswaarde) verkopen, maar alleen voor de verkeerswaarde uitgaande van de toekomstige, lucra­tievere functie. De (politieke) discussie gebruikswaarde-verkeerswaarde is bepaald niet nieuw: deze leidde in 1977 tot de val van het Kabinet Den Uyl; laatstgenoemde was voorstander van de gebruikswaarde bij onteigening, waar Van Agt het niet mee eens was.

De gedachte achter de verkenning van uit de brief van de minister is dat met het hanteren van de gebruikswaarde als inbrengwaarde voor het kosten­verhaal de verwervingskosten dalen en daardoor meer ruimte overblijft voor kos­tenverhaal. Dat moge zo zijn, maar dit leidt tot een moeilijk te rechtvaardigen verschil tussen eigenaren waarvan de grond wordt verworven (c.q. onteigend) op basis van verkeerswaarde (omdat zij niet tot zelfrealisatie overgaan) en eigenaren die wel zelf realiseren en waarbij het positieve verschil tussen de verkeerswaarde en de gebruikswaarde voor hun rekening komt. De enige manier dit verschil weg te nemen is de waardering voor de inbrengwaarde gelijk te trekken met die voor onteigening (en het voorkeursrecht). Maar dat leidt tot een heftige discussie over grondpolitiek waaraan de coalitie D66, CDA en VVD naar verwachting haar vingers niet wil branden (vergelijk de discussie Den Uyl/Van Agt).

Verder rijst de vraag hoe de fictie van gebruikswaarde als inbrengwaarde zich verhoudt tot de werkelijke verwerving tegen verkeerswaarde. Anders gezegd, hoe zit het met de financiële uitvoerbaarheid van een gebiedsontwikkeling, als uiteindelijk toch – ter voorkoming van onteigening – tegen verkeerswaarde moet worden verworven, terwijl voor het kostenverhaal (en dus voor het bepalen van het publieke tekort) met de gebruikswaarde is gerekend? Voor deze hogere kosten bestaat dan geen dekking via het kostenverhaal.

Overigens bestaat er in de huidige Tweede Kamer geen meerderheid voor het hanteren van de gebruikswaarde bij kostenverhaal. De motie van kamerlid Zalinyan (GroenLinks-PvdA) die daartoe strekte werd namelijk zeer recent (op 20 januari 2026) met ruime meerderheid verworpen.

Alternatieven

Residuele methode

Zijn er dan andere mogelijkheden die ertoe kunnen leiden dat het publieke tekort bij kostenverhaal wordt verkleind? Ten eerste kan gedacht worden aan het hanteren van de residuele methode, in plaats van de comparatieve methode. Zie ook het rapport van de adviesgroep STOER (Eindrapport adviesgroep STOER, Volkshuisvesting Nederland, p. 84-85). Nadeel van deze laatste methode, ook wel de vergelijkingsmethode genoemd, is dat ook transacties waarbij “de hoofdprijs” is betaald voor vergelijkbare gronden relevant zijn voor de waardering. En bij die (speculatieve) transacties is niet altijd rekening gehouden met het woonprogramma, de aan te leggen infrastructuur, de eisen van de gemeente op het gebied van toekomstbestendigheid, et cetera. Bij de residuele methode worden die elementen wel meegenomen, zodat deze regelmatig lager uitkomt dan de comparatieve methode.

De vaste kritiek op de residuele methode is altijd dat deze zeer gevoelig is: de uitkomst is sterk afhankelijk van “wat je erin stopt”. Daarom is de residuele methode in een zeer vroeg stadium van gebiedsontwikkeling minder aangewezen. Maar op een later moment, bijvoorbeeld nadat de omgevingsplanwijziging is vastgesteld of de BOPA is verleend, ligt dit natuurlijk anders. Het woonprogramma, de aan te leggen infrastructuur, de eisen van de gemeente op het gebied van toekomstbestendigheid, et cetera, zullen dan immers bekend zijn. Het hanteren van de residuele methode sluit bovendien goed aan bij de praktijk van de gebiedsontwikkeling, waarin ontwikkelaars vaak aan de hand van kosten en opbrengsten de grondprijs bepalen.

Kanttekening bij het voorgaande is dat, naar analogie met het onteigeningsrecht, de gemeente vrij is het kiezen van de methode voor het bepalen van de inbrengwaarde (dus: comparatief of residueel). Een oplossingsrichting zou kunnen zijn het aanvullen van artikel 8.17 lid 1 van het Omgevingsbesluit met een tekst waaruit volgt dat de inbrengwaarde mede wordt geraamd aan de hand van de raming van de verhaalbare kostensoorten (zoals bedoeld in artikel 8.15 van het Omgevingsbesluit) en de opbrengsten (zoals bedoeld in artikel 8.16 van het Omgevingsbesluit) behorende bij het kostenverhaalsgebied, tenzij hiervoor onvoldoende aanknopingspunten beschikbaar zijn. Dit uiteraard tenzij de inbrengwaarde op basis van de voortzetting van het huidige, toegestane gebruik hoger is, in welk geval de inbrengwaarde de laatstbedoelde waarde is. Aldus zou bij het bepalen van de inbrengwaarde voor het kostenverhaal de residuele methode het uitgangspunt zijn. Verdedigbaar, omdat er op dat moment (vaststelling omgevingsplan of verlening BOPA) een voldoende concreet beeld zal bestaan van programma, infrastructurele voorzieningen etc. Hoewel dit dan formeel alleen geldt voor publiekrechtelijk kostenverhaal, zal het zijn schaduwwerking hebben op anterieure overeenkomsten.

Kamerlid Grinwis (ChristenUnie) diende recent een motie in, waarin de regering wordt verzocht om de bepaling van de inbrengwaarde te baseren op de residuele methode. Die motie is bij de stemming in de Tweede Kamer (op 20 januari 2026) aangehouden. Wordt vervolgd dus.

Uitbreiding reikwijdte “financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied”

Ten tweede zou de reikwijdte van de financiële bijdrage ex artikel 13.23 van de Omgevingswet kunnen worden verbreed naar de BOPA. Kort en goed kan op grond van dit artikel een verplichte financiële bijdrage worden verlangd van een initiatiefnemer van een bouwactiviteit, mits het gaat om een bijdrage aan één van de zes limitatief genoemde categorieën ontwikkelingen (daarmee onderscheidt deze financiële bijdrage zich van de “vrijwillige” in een anterieure overeenkomst op te nemen financiële bijdrage uit artikel 13.22 van de Omgevingswet). Voorbeelden hiervan zijn bijdragen aan een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad (lees: een vereveningsfonds voor sociale woningbouw) of aan infrastructuur. Er dient een functionele samenhang tussen de activiteit en beoogde ontwikkeling te zijn, waarvan de bekostiging niet anderszins is verzekerd door het “gewone” kostenverhaal door de gemeente. Een onderbouwing van de functionele samenhang kan ook in een omgevingsvisie of programma worden vastgelegd.

De reikwijdte van deze bijdrage is op dit moment beperkt tot het omgevingsplan; alleen daarin kan de financiële bijdrage worden opgenomen. Er is echter geen goed argument te bedenken waarom deze bijdrage niet ook bij de verlening van een BOPA zou kunnen worden opgelegd. Het gaat er immers om dat functionele samenhang – niet toerekenbaar, maar wel profijt – wordt aangetoond tussen de bouwactiviteit van de initiatiefnemer en de ontwikkeling. Bijvoorbeeld: de bouw van woningen en de aanleg van een rondweg, buiten de bebouwde kom, waarbij het woningbouwproject profijt heeft van de randweg. Als deze functionele samenhang bij een partiële wijzing van het omgevingsplan kan worden aangetoond, is niet in te zien waarom dat niet zou kunnen bij een BOPA. Het aanpassen van de wet op dit punt is eenvoudig: aan de huidige tekst dient slechts te worden aangevuld dat artikel 13.23 (en artikel 13.24) van de Omgevingswet “van overeenkomstige toepassing zijn op de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, voor zover sprake is van een activiteit die in strijd is met een in het omgevingsplan aan een locatie toegedeelde functie”.

Planbatenheffing

In haar meergenoemde brief zet Minister Keijzer de planbatenheffing voorlopig in de ijskast. Dit is een heffing die is gericht op de waardestijging als gevolg van een functiewijziging. De grondslag daarvoor is het verschil tussen de herontwikkelingswaarde en de gebruikswaarde. De minister benoemt als belangrijkste nadeel van de planbatenheffing dat dit een nieuw instrument is, dat tot een stapeling van regelingen en een toename van administratieve lasten leidt. Ook constateert de minister – terecht – dat dit instrument alleen bij uitleglocaties doel zal treffen. Dit heeft weer te maken met de macro-aftopping: als er meer kosten dan opbrengsten zijn, is er ook geen ruimte voor de planbatenheffing. Dezelfde beperking geldt bij de financiële bijdrage op grond van artikel 13.23 van de Omgevingswet, die hiervoor is besproken.

De vraag rijst dan ook wat de plaats zou zijn van de planbatenheffing in het huidige systeem van kostenverhaal en – met name – de financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied (zie ook het reeds genoemde rapport van de adviesgroep STOER, p. 85). Deze laatste strekken in wezen tot bekostiging van dezelfde ontwikkelingen als wordt beoogd met de planbaten­heffing (zoals bereikbaarheid van de wijk en het bouwen van betaalbare huur- en koopwoningen). Het lijkt onlogisch om op dit moment een planbatenheffing in te voeren, zonder af te wachten of de financiële bijdragen in de praktijk hun beoogde functie te vervullen. Om toch een positief punt te noemen: de planbatenheffing zou uniform gelden voor alle grond(eigenaren) in het te ontwikkelen gebied. Daarmee onderscheidt deze heffing zich positief van het idee om bij kostenverhaal de inbrengwaarde op basis van gebruikswaarde te bepalen, waarbij wel onderscheid bestaat tussen grondeigenaren van eigenaren die aan de gemeente verkopen op ba­sis van verkeerswaarde en zelfrealisatoren die voor het kostenverhaal afrekenen op basis van gebruikswaar­de. Een volledige bespreking van de voor- en nadelen van de planbatenheffing gaat het bestek van deze bijdrage te buiten. Mocht de planbatenheffing uit de Haagse ijskast worden gehaald, dan is dat uiteraard aanleiding dit instrument tegen het licht te houden.

Ten slotte: nieuwe Minister van VRO is aan zet

Vlak voor het afronden van deze bijdrage werd bekend dat Elanor Boekholt-O’Sullivan (D66) wordt voorgedragen als nieuwe Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Aan haar (ministerie) is het om de modernisering van het kostenverhaal verder op te pakken. Hopelijk komt er in ieder geval snel duidelijkheid welke kant het op gaat. Gezien het verleden van de minister als hoge militair mogen we de nodige doortastendheid verwachten. Daarbij ligt het mijns inziens het meest in de rede om voort te borduren op de motie Grinwis (residuele methode). Als laaghangend fruit zou verder op korte termijn de reikwijdte van de financiële bijdrage op grond van artikel 13.23 van de Omgevingswet kunnen worden uitgebreid tot de BOPA. De beperking van deze bijdrage tot de omgevingsplanwijziging (b)lijkt een omissie in de Omgevingswet die eenvoudig kan worden gerepareerd.