Een betaalbare huizenmarkt: zelfbewoningsplicht en opkoopbescherming als oplossing?
De zelfbewoningsplicht wint (weer) aan populariteit. Onder meer het FD heeft hier onderzoek naar gedaan[1]. Daaruit volgt dat op het moment van verschijnen van het artikel achttien gemeenten in 2019 en 2020 bij uitgifte van (woningen op) gemeentegrond een zelfbewoningsplicht hebben ingevoerd. Andere gemeenten lijken nu snel te volgen. Reden voor de invoering is vaak om beleggers te weren met als doel om de huizenmarkt (iets) betaalbaarder te houden, en daardoor starters of andere woningzoekenden een (eerlijkere) kans te bieden op de huizenmarkt. Een andere reden die wordt genoemd door de gemeenten is het behoud van leefbaarheid van de wijken.
[1] 'Het zal ons toch niet gebeuren dat hier ook beleggers komen?’ FD, 10 augustus 2020, geschreven door Erik van Rein.
Hoe zit het ook al weer?
Een zelfbewoningsplicht wordt door gemeenten gewoonlijk opgelegd bij (de contractering omtrent) de uitgifte van bouwgrond. Behoudens ontheffing van het college van burgemeester en wethouders verplicht het beding de koper op straffe van een boete de op de verkochte grond te bouwen woning uitsluitend zelf te zullen te bewonen en die woning niet aan derden te zullen doorverkopen (binnen een bepaalde termijn). Het verbod om door te verkopen binnen een bepaalde termijn is beter bekend als het anti-speculatiebeding.
Er is met name tot 2006 veelvuldig geprocedeerd of het wel mogelijk is om een dergelijke zelfbewoningplicht contractueel op te leggen. Dit vanwege het in de Huisvestingswet opgenomen publiekrechtelijke opgenomen instrumentarium met betrekking tot de verdeling van woonruimte en het recht van vrije vestiging.
In het arrest van 14 april 2006, ECLI:NL:PHR:2006:AU8946 (Doetinchem), heeft de Hoge Raad antwoord gegeven op de vraag of een dergelijk beding een onaanvaardbare kruising oplevert van de Huisvestingswet. De Hoge Raad toetste dit door het beding langs de maatstaven uit het Windmill-arrest uit 1990 (HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965) te leggen. De Hoge Raad overwoog het volgende. Een zelfbewoningsplicht in een gronduitgifteovereenkomst is alleen toelaatbaar indien deze de publiekrechtelijke bevoegdheden op grond van de Huisvestingswet ten behoeve van het verdelen van de woonruimte niet op onaanvaardbare wijze doorkruist. Om te kunnen beoordelen of er sprake is van een onaanvaardbare doorkruising moet worden gekeken naar het doel van de publiekrechtelijke bevoegdheden. De Huisvestingswet beoogt volgens de wetsgeschiedenis een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte, en bevat een exclusieve regeling inzake de verdeling van woonruimte, voor zover het betreft de toelaatbaarheid van inbreuken op het recht van vrije vestiging door het stellen van bindingseisen aan woningzoekenden. De Hoge Raad oordeelde vervolgens in zijn arrest van 14 april 2006 dat anti-speculatiebedingen, die niet zien op de verdeling van woonruimte (maar op tegengaan van speculatie) en die geen beperkingen aanbrengen op het recht van vrije vestiging, niet in strijd met het systeem en de strekking van de Huisvestingswet zijn. Het anti-speculatiebeding (in kwestie) strekte ertoe te voorkomen dat de door de gemeente geboden woningbouwmogelijkheden onderwerp van speculatie zouden worden, en hield niet in dat aan de kring van potentiële kopers bindingseisen werden gesteld.
Kortom, het voorschrijven van zelfbewoning teneinde speculatie tegen te gaan, is toegestaan. Dit werd recent ook nogmaals door de Hoge Raad bevestigd in het arrest van 14 februari 2020 (ECLI:NL:HR:2020:257). In rechtsoverweging 5.2.2. oordeelt hij namelijk expliciet dat een zelfbewoningsplicht een vorm van anti-speculatie is.
Uitbreiden van de zelfbewoningsplicht: de opkoopbescherming
Binnen de politiek staat de zelfbewoningsplicht inmiddels ook (weer) hoog op de agenda. Dit is uiteraard ingegeven door de oververhitte woningmarkt die het voor sommige woningzoekenden zeer moeilijk maakt om in te stappen. Momenteel is het alleen mogelijk om een zelfbewoningsplicht op te leggen aan de koper van een (bouwkavel bestemd voor een) nieuwbouwwoning. Naar aanleiding van een aangenomen motie in maart 2019 heeft er een onderzoek plaatsgevonden naar de mogelijkheden voor een zelfbewoningsplicht voor bestaande koopwoningen. Mede naar aanleiding van dit onderzoek heeft minister Ollongren van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (de Minister) bij brief van 15 mei 2020 aan de Tweede Kamer laten weten gemeenten de mogelijkheid te (willen) geven om een opkoopbescherming in te voeren. Op 23 november 2020 heeft de Minister het wetsvoorstel (dat voorziet in een wijziging van de Huisvestingswet 2014) dat de opkoopbescherming mogelijk moet maken, ter consultatie aangeboden.
Met een dergelijke opkoopbescherming worden de juridische belemmeringen voor gemeenten om bestaande en betaalbare koopwoningen te beschermen tegen beleggers die deze woningen opkopen en vervolgens duur verhuren weggenomen. Gemeenten zullen in de huisvestigingsverordening gebieden kunnen aanwijzen waar deze opkoopbescherming – hetgeen in feite neer lijkt te komen op een verhuurverbod – geldt. De in deze buurt gelegen woningen mogen in dat geval niet worden verhuurd, tenzij de gemeente hiervoor een vergunning heeft verleend. Hierbij geldt de beperking dat de opkoopbescherming enkel in die gebieden mag worden ingesteld waar sprake is van schaarste aan goedkope of middeldure woningen (het “schaarste-criterium”) of daar waar de leefbaarheid in dat gebied wordt aangetast door de verhuur van deze woningen (het “leefbaarheidscriterium”). Wat onder goedkope en middeldure woningen moet worden verstaan, wordt door de desbetreffende gemeente bepaald aan de hand van een onderbouwing gekoppeld aan de WOZ-waarde. Wat betreft de vergunningverlening bevat het wetsvoorstel een aantal gronden (zoals het verhuren aan directe familie) waarbij de gemeente gehouden zal zijn de vergunning te verlenen. Gemeenten kunnen tevens zelf nog uitzonderingsgevallen aanwijzen, mits zij kunnen onderbouwen dat dit noodzakelijk is en het beoogde doel van de opkoopbescherming nog steeds kan worden behaald. Gemeenten hebben daarnaast de mogelijkheid voorwaarden aan de vergunning te stellen die betrekking hebben op ‘goed verhuurderschap’. Verder gaat het in het – als het aan de opstellers van de consultatieversie ligt – in te voeren vergunningstelsel om een persoonsgebonden vergunning (bij overdacht van de desbetreffende woning zal een nieuwe eigenaar voor het verhuren van de woning ook weer een vergunning moeten aanvragen). Met voornoemde mogelijkheden blijven (in de ogen van de Minister) nog steeds wenselijke vormen van verhuur mogelijk.
Overigens zullen eigenaren (en dus ook beleggers) die reeds in bezit zijn van huizen in een door de gemeente aan te wijzen gebied niet worden getroffen door deze nieuwe wetgeving. De opkoopbescherming geldt uitsluitend voor koopwoningen die na invoering ervan in de aangewezen buurt worden aangekocht en voor woningen die in verhuurde staat waren voor een periode van minder dan zes maanden op de datum van inschrijving in de openbare registers van de akte van levering van die woonruimte aan de nieuwe eigenaar.
De nieuwe wetgeving zal gelden voor een periode van drie jaar, waarna evaluatie zal volgen.
Eigendomsrecht
De Minister heeft, zo volgt uit haar toelichting bij (de consultatieversie van) het wetsvoorstel, bewust gekozen voor een dergelijk vergunningstelsel, zodat niet per definitie een zelfbewoningsplicht (die zoals bij nieuwbouw kan worden opgelegd bij de uitgifte van bouwgrond) gaat gelden. In voornoemde motie werd wel aangedrongen op het uitbreiden van de zelfbewoningsplicht naar bestaande koopwoningen. Het wetsvoorstel gaat dus iets minder ver dan dat. Immers, door middel van een vergunning wordt verhuur alsnog mogelijk. Hieraan legt de Minister ten grondslag dat een ‘harde’ zelfbewoningsplicht (voor bestaande woningen) het eigendomsrecht verder inperkt dan de nu beoogde opkoopbescherming. De Minister ziet de opkoopbescherming als een passender en minder vergaand instrument en komt tegemoet aan de bezwaren die de Minister zelf eerder zag voor het invoeren van een (generieke) zelfbewoningsplicht bij bestaande woningen vanwege de inbreuk op het eigendomsrecht (Kamerstukken II 2019/20, 32847, 572 (Kamerbrief)).
Het lijkt terecht dat de Minister voor een dergelijk stelsel kiest, aangezien beperking van het eigendomsrecht op grond van artikel 1 EVRM EP enkel dan is toegestaan wanneer sprake is van een ‘fair balance’ tussen de mate van regulering van het eigendomsrecht van woningeigenaren en het daarmee gediende algemene belang. Ofwel, het eigendomsrecht mag niet verder worden ingeperkt dan noodzakelijk. Door middel van een vergunningstelsel, in plaats van een generiek verhuurverbod (hetgeen gelijk is aan een zelfbewoningsplicht), wordt daaraan tegemoet gekomen. Tevens mag een gemeente, volgens de toelichting bij het wetsvoorstel, alleen dan een gebied aanwijzen wanneer ze kan aantonen dat door schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen onevenwichtige en onrechtvaardige effecten optreden. Hetzelfde geldt in geval van leefbaarheid. De gemeente zal moeten onderbouwen dat inzet van de opkoopbescherming noodzakelijk, geschikt en proportioneel is gelet op het behoud en bevorderen van de leefbaarheid van de buurt.
Het is dus van belang dat bij het vaststellen van de huisvestingsverordening de gemeente de aanwijzing van de gebieden waar het vergunningstelsel gaat gelden deugdelijk motiveert. Indien een vergunning wordt geweigerd kan immers de aanvrager van de desbetreffende vergunning de onderbouwing van de desbetreffende huisvestingsverordening aan de orde stellen (door tegen de weigering in beroep te gaan), en zo ook de aanwijzing van de gebieden. Indien door de rechter wordt geoordeeld dat de onderbouwing van de huisvestingsverordening niet afdoende is, kan de rechter de huisvestingsverordening (deels) onverbindend verklaren (bij wijze van exceptieve toetsing).[1]
Vrij verkeer van diensten en kapitaal
Van belang is voorts dat het vergunningstelsel (de ‘opkoopbescherming’) niet in strijd mag zijn met het vrije verkeer van diensten en het vrije verkeer van kapitaal. De Minister meent dat geen sprake is van onverenigbaarheid met deze vrijheden. Dit vanwege – kort gezegd – de noodzaak van het ingrijpen in de oververhitte woningmarkt, en dat het ingrijpen op proportionele wijze gebeurd. Zo geldt de maatregel niet voor de gehele woningvoorraad (namelijk alleen sociale en middeldure woningen), hebben investeerders – ook uit andere delen van Europa – nog steeds te mogelijkheid om in onroerend goed te investeren, en is het ook onder het vergunningstelsel nog steeds mogelijk om te verhuren.
Wij zijn benieuwd of kopers, huurders en verhuurder deze opvatting delen. Tot 22 december hadden belangenorganisaties de tijd om te reageren op de consultatieversie van het wetsvoorstel, en er zijn 54 (openbare) reacties ingediend. Het is de intentie van de Minister om de wet per 1 april 2021 in werking te laten treden.
[1] Vergelijk: Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 29 april 2020, ECLINL:RVS:2020:115. De gemeente Rotterdam had (in de toelichting bij de huisvestingsverordening) de schaarste in de woningvoorraad niet voldoende onderbouwd. Dat was volgende de Afdeling is strijd met de Huisvestingswet 2014. De Huisvestingsverordening werd voorts door de Afdeling op het punt van het kamerverhuurvergunningstelsel onverbindend verklaard.