Milieuvereniging steekt stok in het wiel van het duurzaamste kantoorgebouw

28 februari 2017

door: Christine Visser

 

 

 

 

 

In Nederland is sprake van een overaanbod van kantoorvloeroppervlakte. In 2016 stond gemiddeld ruim 17% van de kantoren leeg.[1] Zo’n hoge leegstand vraag om stevige regie van overheden. De Provincie Utrecht heeft deze regie gepakt en in 2016 de provinciale Thematische Structuurvisie Kantoren vastgesteld. Daarin is op een rij gezet waar bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden voor kantoren binnen de provincie worden beperkt, hoe transformatie naar andere functies wordt gefaciliteerd maar ook is vastgelegd dat en waar nieuwe meters mogen worden bijgebouwd.

In een recente uitspraak van 22 februari jl. is geoordeeld dat dit beleid nog onvoldoende houvast biedt om nieuwe meters bij te bouwen. Kort samengevat: eerst moet het overaanbod worden beperkt door middel van inpassingsplannen.

 

Figuur 1 uitsnede verbeelding

 Figuur 1 uitsnede verbeelding

De kwestie waarop de uitspraak van de Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Voorzieningenrechter’) ziet, betreft de besluitvorming voor ontwikkelingen op het Landgoed de Reehorst in Driebergen-Zeist. Een door de gemeente vastgesteld bestemmingsplan en een verleende omgevingsvergunning voorzien op deze locatie in de bouw van een nieuw kantoorgebouw met een bruto vloeroppervlak van 12.500 m2 voor de Triodos Bank. Daarbij wordt een parkeervoorziening met zonnecollectoren aangelegd. Duurzaamheid stond bij de plannen voorop: men wilde het hoogst haalbare duurzaamheidslabel behalen: BREEAM outstanding. Voor het plan moeten 14 houtopstanden op het landgoed worden geveld maar er wordt – ook vanwege de ligging in de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) – in natuurcompensatie voorzien.

Duurzaam kantoorgebouw is nog geen duurzame verstedelijking

Tegenstanders van de plannen, waaronder een milieuorganisatie, hebben beroep aangetekend en een voorlopige voorziening aangevraagd. Daarbij hebben zij onder meer gesteld dat het plan in strijd is met de ladder van duurzame verstedelijking en met de provinciale Verordening Utrecht (‘PRV 2013’). De gemeente heeft zich verweerd met een beroep op het Utrechts kantorenbeleid: de Thematische Structuurvisie Kantoren (‘de TSK’). Uit de TSK blijkt dat het stationsgebied Driebergen-Zeist, waar het landgoed is gelegen, een ontwikkellocatie is waar nog wel ruimte kan worden geboden voor nieuwe meters. Verder is de locatie in de PRV 2013 aangewezen als een ‘Kantoren op knooppunt’-locatie waardoor het verbod voor nieuwvestiging van kantoren dat in de PRV 2013 is opgenomen, hier niet van toepassing is. Op andere locaties binnen de gemeente zullen bouw- en gebruiksmogelijkheden (‘plancapaciteit’) worden beperkt. De provincie zal daarvoor in 2017 inpassingsplannen vaststellen, aldus de gemeente.

De Voorzieningenrechter gaat niet mee in de redenering van de gemeente; het vastgestelde provinciale beleid is daarvoor niet genoeg. De daarin aangekondigde inpassingsplannen zijn op het moment van besluitvorming voor Landgoed de Reehorst nog geen gegeven zodat daarmee naar het voorlopig oordeel van de Voorzieningenrechter nog geen rekening mag worden gehouden.  

Figuur 2 de indicatieve roze cirkel

Figuur 2 de indicatieve roze cirkel

De Voorzieningenrechter heeft ook twijfels over de verenigbaarheid van de plannen met de PRV 2013. Landgoed de Reehorst ligt weliswaar binnen een cirkel waarmee in de PRV 2013 ‘Kantoren op knooppunt’-locaties zijn aangewezen maar deze cirkel is indicatief en de gronden van het landgoed zijn, anders dan andere gronden binnen deze cirkel, niet gemarkeerd als stedelijk gebied. Daarom betwijfelt de Voorzieningenrechter of het mogelijk maken van nieuw kantoor op het landgoed, dus ondanks de ligging binnen de cirkel, wel in overeenstemming is met de PRV 2013.

De Voorzieningenrechter heeft tot slot ook twijfels bij de vraag of het plan per saldo niet voorziet in een aantasting van de EHS. De ontwikkelaar heeft nog gevraagd de besluiten slechts gedeeltelijk te schorsen maar dit verzoek is, gelet op de mogelijk onomkeerbare gevolgen, afgewezen. Het hele plan en de omgevingsvergunning worden geschorst. Een stok in het wiel dus voor het duurzaamste kantoorgebouw in de regio.

Beschouwing

De stellingen van de gemeente dat nieuwbouw op deze locatie wel te rijmen is met provinciaal beleid, lijkt niet onjuist. Toch is dat niet genoeg: het Utrechtse kantorenbeleid – met name: de reductie van plancapaciteit – moet volgens de Voorzieningenrechter eerst worden uitgewerkt in inpassingsplannen voordat met een beroep hierop nieuwe meters kunnen worden toegevoegd. Deze redenering is mijns inziens wel te volgen. Daarbij is van belang dat er door de Provincie Utrecht voor een duidelijke fasering in besluitvorming is gekozen: eerst beleid waarmee reductie van plancapaciteit voorzienbaar wordt en dan, anderhalf jaar later, besluitvorming – een inpassingsplan – waarmee dit wordt geeffectueerd.

In de periode tussen vaststelling van het beleid (de TSK) en de ter inzagelegging van het ontwerp inpassingsplan hebben eigenaren nog de mogelijkheid gebruik te maken van planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden. Doen zij dit niet, dan lopen zij het risico dat planologische mogelijkheden worden wegbestemd. In het kader van eventuele planschadeclaims kan hen dan passieve risicoaanvaarding[1] worden verweten. Op deze manier hoopt de provincie het risico op te honoreren planschadeclaims dus zoveel mogelijk te beperken. Uitvloeisel van deze gefaseerde besluitvorming kan ook zijn dat de beoogde reductie van plancapaciteit minder groot is omdat partijen daar op de valreep nog gebruik van hebben gemaakt. Dat zou in theorie weer consequenties kunnen hebben voor (de ruimte voor) toe te voegen meters.

De Voorzieningenrechter komt met onderhavige uitspraak tot het (voorlopig) oordeel dat in deze tussenliggende periode nog geen ‘verzilvering’ kan plaatsvinden van nieuwe meters, althans niet met een beroep op het provinciaal beleid.

De gemeente en de ontwikkelaar moeten ofwel geduld hebben en wachten tot de inpassingsplannen zijn vastgesteld ofwel een andere onderbouwing onder de besluitvorming leggen (denk bijvoorbeeld aan een onderbouwing dat er geen locatie voorhanden is die kwantitatief en kwalitatief geschikt is voor deze duurzame plannen of besluitvorming waarbij de gemeente zelf reductie van plancapaciteit bewerkstelligt).  

Doorkijk Omgevingswet: passieve risicoaanvaarding na 3 + 1 jaar

Nog een signalering tot slot: de Provincie Utrecht biedt eigenaren anderhalf jaar de tijd om gebruik te maken van bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden. Daarna kan hen passieve risicoaanvaarding worden verweten. Hierbij is aansluiting gezocht bij jurisprudentie van de Afdeling[2].

In de (Consultatieversie Invoeringswet) Omgevingswet is een regeling voorgesteld waarbij normen voor passieve risicoaanvaarding in de wet worden vastgelegd. Met dit voorstel kan de benadeelde de zogenoemde passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen als de onbenutte functie ten minste vier jaar is gehandhaafd. Wanneer de bestaande functie drie jaar heeft gegolden, de nadelige wijziging kenbaar wordt aangekondigd via het digitale stelstel omgevingswet en één jaar verstrijkt voor dat de functie wijzigt, kan een functie worden beëindigd zonder dat aanspraak op nadeelcompensatie (nu nog: planschade) kan worden gemaakt.

De wetgever acht een termijn van één jaar dus voldoende om gebruik te maken van onbenutte mogelijkheden. Daarbij vindt de wetgever van belang dat de eigenaar al drie jaar de gelegenheid heeft gehad om van de mogelijkheid gebruik te maken en dat de aankondiging dat een functie in nadelige zin wordt gewijzigd, voor een ieder beschikbaar zal zijn via het digitaal stelsel omgevingswet.

Wij houden u op de hoogte van ontwikkelingen op dit vlak. Mocht u vragen hebben over onderwerpen in deze blog, aarzelt u niet contact met ons op te nemen op 010-2400447 of c.visser@straatmankoster.nl .

 

[1] Passieve risicoaanvaarding is aan de orde bij directe planschade. Hiervan is sprake wanneer iemand op basis van een vigerend bestemmingsplan bepaalde bouw- en/of gebruiksmogelijkheden heeft maar hiervan geen of niet tijdig gebruik gemaakt heeft door een concrete poging te ondernemen deze mogelijkheden te benutten terwijl bekend was of kon zijn dat zij zouden komen te vervallen.

[2] Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 april 2003, BR 2003, 212 (Planschade Enschede)

[1] www.pbl.nl

 

Terug naar overzicht