Zonnepark realiseren? Denk aan het maatschappelijk draagvlak!
Participatie en het realiseren van windparken of zonneparken is een veelbesproken onderwerp. In april jl. zijn er door bestuursrechters twee interessante uitspraken gedaan over de inspanningsverplichting voor een initiatiefnemer voor het creëren van draagvlak bij zonneparken.
De lijn in de jurisprudentie
Uit eerdere jurisprudentie bleek al dat er – op grond van bijvoorbeeld beleid – van een initiatiefnemer specifieke inspanningen verlangd kunnen worden voor het verwerven of vergroten van maatschappelijk draagvlak voor een project. Het uitgangspunt is dat het ontbreken van maatschappelijk draagvlak niet betekent dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De enkele omstandigheid dat maatschappelijk draagvlak zou ontbreken kan dan ook geen dragend argument zijn voor het weigeren van planologische medewerking. Dit is anders als er bijvoorbeeld beleid is vastgesteld. Op grond van vastgesteld beleid kan van een initiatiefnemer worden verlangd dat hij inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven van maatschappelijk draagvlak. Het niet nakomen van deze verplichting kan een reden zijn om planologische medewerking te weigeren. Het voorgaande volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4209).
Kortom: het onderzoeken en creëren van voldoende draagvlak moet zijn vastgelegd, bijvoorbeeld in beleid of – zoals we hieronder zullen zien – als voorwaarde voor het verkrijgen van de verklaring van geen bedenkingen.
De uitspraken van april 2020
In april zijn twee uitspraken gedaan over de vraag of er voldoende draagvlak in de omgeving is voor het realiseren van een zonnepark. In deze uitspraken is er sprake van een provinciale Omgevingsverordening en (gemeentelijk) beleid waarin – kort gezegd – het creëren van voldoende maatschappelijk draagvlak als voorwaarde voor planologische medewerking is opgenomen. In de eerste van de twee uitspraken was het aantonen van voldoende maatschappelijk draagvlak tevens als voorwaarde gesteld in de ontwerp verklaring van geen bedenkingen (vvgb).
De eerste uitspraak van de Afdeling is van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:958. In deze zaak kwamen appellanten op tegen een zonnepark dat bij omgevingsvergunning (voor de activiteiten bouwen en gebruiken in afwijking van het bestemmingsplan) was vergund. Volgens appellanten zou er te weinig lokaal draagvlak zijn voor de ontwikkeling. Dit terwijl één van de voorwaarden voor het verkrijgen van de vvgb was dat initiatiefnemer moest aantonen dat er voldoende draagvlak was in de omgeving. Daarnaast is het aantonen van voldoende draagvlak ook opgenomen in de Omgevingsverordening van de provincie Drenthe.
De Afdeling geeft aan dat de omstandigheid dat niet iedere omwonende van het zonnepark tevreden wordt gesteld, niet betekent dat er onvoldoende draagvlak in de omgeving is. Het bestuursorgaan moet bij dergelijke projecten een afweging maken tussen het belang van een duurzame energievoorziening in het kader van de energietransitie en de belangen van de omwonenden. Het ontbreken van draagvlak bij direct omwonenden is in die belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend.
De initiatiefnemer had verschillende inspanningen verricht om draagvlak te creëren, zo blijkt uit de uitspraak. De initiatiefnemer had contact gezocht met direct omwonenden, buurtverenigingen en jeugdsozen. Voor het dorpshuis had initiatiefnemer een bedrag voor een waterpomp beschikbaar gesteld en aan de jeugdsozen werden obligaties in het zonnepark geschonken. Geïnteresseerden konden daarnaast financieel in het project participeren. De Afdeling oordeelde dat, gelet op deze inspanningen van initiatiefnemer en het beperkte aantal ingediende zienswijzen, er geen aanleiding was om aan te nemen dat er te weinig draagvlak is voor het project.
De Afdeling neemt het (beperkte) aantal ingediende zienswijzen dus mee in de vraag of er aanleiding was om aan te nemen dat er te weinig draagvlak is voor een project. In de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4209) werd door de raad aangevoerd dat er door het grote aantal ingediende zienswijzen – meer dan 100 – afgeleid kon worden dat er niet voldoende draagvlak bestond. In de uitspraak uit 2019 ging de Afdeling niet specifiek in op het aantal ingediende zienswijzen, waarschijnlijk omdat er geen beleid was vastgesteld waarin stond dat er voldoende maatschappelijk draagvlak moest zijn. Het feit dat de Afdeling het aantal ingediende zienswijzen in haar uitspraak van 1 april jl. wel specifiek meeneemt in haar afweging, betekent mijn inziens dat het aantal wel van belang kan zijn bij de vraag of er sprake is van voldoende draagvlak of niet. Mocht de eis van voldoende draagvlak specifiek als harde voorwaarde zijn opgenomen in bijvoorbeeld het verkrijgen van een vvgb, dan zou het kunnen dat een groot aantal ingediende zienswijzen van invloed is op het antwoord van de vraag of er voldoende draagvlak is, ook al zijn er door initiatiefnemer genoeg inspanningen verricht.
In de tweede uitspraak, van de Rechtbank Noord-Nederland van 15 april 2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:1650 speelden eveneens de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe en het gemeentelijk beleid een belangrijke rol. In deze zaak werd door appellant ook gesteld dat het draagvlak vanuit de omgeving ontbreekt. De rechtbank herhaalde dat het een inspanningsverplichting betreft en dat hieraan was voldaan door initiatiefnemer. Initiatiefnemer had in totaal drie informatieavonden georganiseerd om met omwonenden van gedachte te wisselen over invulling en inpassing van het project, waarbij suggesties en opmerkingen van omwonenden zijn verwerkt. Net als de eerste uitspraak, konden omwonenden financieel participeren in het zonnepark.
Kortom: als uit beleid of een verordening volgt dat er aangetoond moet worden dat er voldoende maatschappelijk draagvlak is, dan zal een initiatiefnemer zich hiervoor moeten inspannen. Als een initiatiefnemer zich niet voldoende inspant, dan kan dit reden zijn om planologische medewerking te weigeren. Of er inderdaad voldoende maatschappelijk draagvlak is, zal onder meer volgen uit een afweging tussen de belangen van omwonenden en het belang van de energietransitie.
Participatie in coronatijden
De praktische invulling van de inspanningsverplichting komt in deze (en eerdere) uitspraken goed naar voren. Het organiseren van informatieavonden en het financieel participeren van omwonenden en buurtverenigingen komt in ieder geval steeds weer terug.
De invulling van participatie in deze coronatijden is (nog) geen onderwerp van discussie geweest in de rechtspraak. Wij kunnen ons voorstellen dat de praktische invulling van deze inspanningsverplichting waarschijnlijk lastiger en tijdrovender is in deze tijden. Het zal de nodige creativiteit van initiatiefnemers vragen, bijvoorbeeld door het faciliteren van online tools zoals online informatieavonden. Zo lang aangetoond kan worden dat er voldoende inspanningen zijn verricht met dergelijke online tools en de omwonenden ook daadwerkelijk via dergelijke tools kunnen participeren, zal mijn inziens wel voldaan kunnen worden aan de inspanningsverplichting met betrekking tot informatiebijeenkomsten.
Mocht er na deze inspanningen nog steeds onvrede zijn bij direct omwonenden, dan betekent dit nog niet dat er onvoldoende draagvlak is. Zoals gezegd, zal het bevoegd gezag de belangen moeten afwegen. Onvrede is iets anders dan onvoldoende draagvlak.
Participatie in de Omgevingswet
De jurisprudentie waarin de praktische invulling van de inspanningsverplichting uiteen wordt gezet, zal in de toekomst ook van belang blijven. In de Omgevingswet wordt immers meer aandacht besteed aan participatie dan in de huidige wetgeving.
Bij omgevingsvisies, programma’s en omgevingsplannen zal het bevoegd gezag moeten aangeven hoe burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties bij het plan zijn betrokken. Het bevoegd gezag heeft daarbij een motiveringsplicht.
Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning moet door initiatiefnemer worden aangegeven of er participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding van de aanvraag. Daarnaast kan een gemeenteraad straks aangeven voor welke gebieden en voor welke activiteiten er burgerparticipatie moet plaatsvinden in het vergunningsverleningsproces. Het is als initiatiefnemer onder de Omgevingswet dus van belang om na te gaan of burgerparticipatie in een bepaald gebied voor een bepaald project moet plaatsvinden.
In de Omgevingswet is niet vastgelegd hoe participatie plaatsvindt. Het is aan de initiatiefnemer om vorm te geven aan participatie. De praktische invulling van de inspanningsverplichting in de besproken uitspraken kan dus ook onder de Omgevingswet nog van belang zijn.