De rol van een samenwerkingsovereenkomst bij de vaststelling van een bestemmingsplan

30 april 2014

door: Joost Hoekstra

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) wees enige tijd geleden een uitspraak over de rol van een door de gemeente met een ontwikkelaar gesloten samenwerkingsovereenkomst bij de vaststelling van een bestemmingsplan. Uit de uitspraak volgt dat de gemeenteraad inzichtelijk moet maken hoe de belangen die zijn gemoeid met het nakomen van een samenwerkingsovereenkomst zijn betrokken in de belangenafweging voorafgaande aan de vaststelling van een bestemmingsplan. Voor zover bekend is dit de eerste keer dat de ABRvS zo’n belangrijke rol toekent aan een samenwerkingsovereenkomst in een beroep tegen de vaststelling van een bestemmingsplan.

Samenwerkingsovereenkomst
Waar ging het in deze uitspraak om? Ontwikkelaar BOEi heeft meerdere (samenwerkings)overeenkomsten gesloten met de gemeente Oude IJsselstreek over het aantal woningen dat BOEi in de zogenoemde Badkuipenfabriek zou kunnen realiseren. Onderdeel van deze overeenkomsten was dat de gemeente zich zou inspannen voor de herbestemming van de Badkuipenfabriek om de realisatie van 30 woningen mogelijk te maken. Vervolgens stelde de gemeenteraad het bestemmingsplan “DRU Industriepark Ulf” vast, dat voorziet in de realisatie van (slechts) 16 woningen. De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat afspraken met de provincie nopen tot het beperken van de woningbouwmogelijkheden ten opzichte van het in de overeenkomsten met BOEi genoemde aantal. BOEi heeft beroep ingesteld tegen de vaststelling van het bestemmingsplan en zich daarbij beroepen op de overeenkomsten.

Uitspraak
De ABRvS stelt voorop dat de gemeenteraad een bestemmingsplan kan vaststellen dat afwijkt van een ruimtelijke inrichting die hem voor ogen stond ten tijde van het sluiten van de (samenwerkings) overeenkomsten met BOEi en afwijkt van hetgeen in de door de gemeente gesloten overeenkomsten is verwoord. Maar de gemeenteraad moet dan wel – alvorens te besluiten op grond van gewijzigde inzichten – alle aan de orde zijnde belangen in de belangenafweging te betrekken. Dat betreft ook de belangen die gemoeid zijn met het nakomen van de overeenkomsten, aldus de ABRvS.

Volgens de ABRvS heeft de gemeenteraad weliswaar gesteld dat afspraken met de provincie vereisen dat het aantal voorziene woningen binnen de gemeente wordt teruggebracht. Maar de gemeenteraad heeft daarbij niet onderbouwd welk deel van de vermindering van de hoeveelheid te bouwen woningen in de gemeente Oude IJsselstreek binnen het plangebied moet plaatsvinden.

Voorts heeft de gemeenteraad bij zijn besluit binnen het plangebied een kleinere hoeveelheid woningen binnen de Badkuipenfabriek mogelijk te maken, onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe de belangen die zijn gemoeid met het nakomen van de overeenkomsten met BOEi zijn betrokken in de belangenafweging die aan de vaststelling van een bestemmingsplan vooraf dient te gaan. De in dat verband door BOEi aangevoerde beroepsgrond slaagt en het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan wordt door de ABRvS op dit onderdeel vernietigt. De gemeenteraad wordt (op de voet van artikel 8:72 lid 4 Algemene wet bestuursrecht) opgedragen om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen, met inachtneming van de uitspraak van de ABRvS.


Analyse
In het kader van een beroep tegen de vaststelling van een bestemmingsplan is de hamvraag of de daarin voorziene ontwikkelingen uit een oogpunt van de goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar zijn.

Medio 2012 oordeelde de ABRvS dat een overeenkomst tussen een initiatiefnemer van een bouwplan en een gemeente niet leidt tot een verplichting van de gemeenteraad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening zou achten. Dit zou zich namelijk niet verdragen met de door de wetgever in artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening aan de gemeenteraad toegekende bevoegdheid om – uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening – bestemmingsplannen vast te stellen. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen — ook de mogelijke belangen van derden — anders uitvallen dan door het college van burgemeester en wethouders bij het besluit tot het aangaan van de overeenkomst is ingeschat, zo oordeelde de ABRvS. Dat tussen de initiatiefnemer en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken, aldus de ABRvS in laatstbedoelde uitspraak.

In het verlengde hiervan oordeelde de ABRvS eind 2012 dat een anterieure overeenkomst niet kan leiden tot een plicht voor de gemeenteraad om een planregel vast te stellen die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening zou achten.

Met de in deze blog centraal staande uitspraak inzake het bestemmingsplan in Oude IJsselstreek gaat de ABRvS naar mijn mening een stap verder: niet alleen de omstandigheid dat een overeenkomst tussen de ontwikkelaar en de gemeente is gesloten moet de gemeenteraad betrekken met de vaststelling van een bestemmingsplan; ook moet door de gemeenteraad inzichtelijk worden gemaakt hoe de belangen die zijn gemoeid met nakoming van die overeenkomst daarbij zijn betrokken.

Uitspraak positief voor ontwikkelaars
Voor ontwikkelaars is deze stap van de ABRvS een positieve ontwikkeling. Een vaak terugkerend probleem is dat ontwikkelaars nooit rechtstreeks met de gemeenteraad over de vaststelling van een bestemmingsplan kunnen onderhandelen. De onderhandelingen daarover vinden immers in de regel plaats met ambtenaren en – hooguit – een wethouder, die de gemeenteraad in principe niet kunnen binden.

Deze onderhandelingen monden vervolgens regelmatig uit in een samenwerkingsovereenkomst. Een samenwerkingsovereenkomst kwalificeert als een bevoegdhedenovereenkomst: een overeenkomst waarin de gemeente zich verbindt haar bevoegdheden op een bepaalde manier aan te wenden, bijvoorbeeld in de vorm van een inspanningsverplichting tot planologische medewerking. Indien de gemeenteraad hierna geen planologische medewerking verleent op de wijze zoals vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst en het beroep door de ontwikkelaar tegen de vaststelling van het desbetreffende bestemmingsplan geen succes heeft, dan resteert de ontwikkelaar vaak niets anders dan een vordering tot schadevergoeding bij de civiele rechter. Het aanknopingspunt in zo’n procedure is dikwijls de door de gemeente aangegane inspanningsverplichting. Maar een recente uitspraak  van de Rechtbank Gelderland bevestigt maar weer eens dat in rechte nakoming verlangen van een dergelijke inspanningsverplichting bepaald geen sinecure is.  

De hier besproken uitspraak van de ABRvS gewezen tussen BOEi en de gemeente Oude IJsselstreek lijkt ontwikkelaars dus meer ruimte te bieden dan voorheen om – met succes – een beroep te doen op een met de gemeente gesloten samenwerkingsovereenkomst. Het is afwachten hoe de jurisprudentie zich op dit verder zal ontwikkelen.

Lessons learned voor de gemeente
Voor gemeente(rade)n is de les uit de uitspraak in ieder geval:

  • maak nadrukkelijk inzichtelijk hoe de belangen die zijn gemoeid met het nakomen van een samenwerkingsovereenkomst zijn betrokken in de belangenafweging voorafgaande aan de vaststelling van een bestemmingsplan en
  • geef – indien wordt afgeweken van de ruimtelijke inrichting die voor ogen stond ten tijde van het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst – gemotiveerd aan waarom daarvan wordt afgeweken.

 

 

 

 

 

 

Terug naar overzicht