De koppeling tussen planologie en parkeernormen

12 september 2018

door Bas Razenberg

Het is voor gemeenten bij vrijwel ieder bestemmingsplan van belang dat parkeernormen daarvan onderdeel uitmaken. Parkeernormering, althans de rechtskracht daarvan wordt in bestemmingsplanprocedures echter regelmatig ter discussie gesteld. Dit was al zo onder oud recht, maar ook onder huidig recht blijft parkeernormering een belangrijk aandachtspunt voor gemeenten bij de uitwerking van bestemmingsplannen en anderzijds een mogelijke beroepsgrond voor appellanten. Geregeld wordt ons kantoor dan ook de vraag gesteld hoe dat parkeernormering nu precies planologisch moet worden verankerd, of wat juist de mogelijkheden zijn om de toepasselijkheid dan wel afdwingbaarheid daarvan aan te vechten. Een korte uiteenzetting.

Reparatiewet BZK 2014 – overgangsrecht tot 1 juli 2018

Een wetswijziging heeft ertoe geleid dat de afdwingbaarheid van parkeernormen inmiddels op een andere manier planologisch moet worden geborgd dan voorheen nog het geval was. Op 29 november 2014 trad de Reparatiewet BZK 2014 in werking. Hierdoor bestond (vanaf die datum) niet langer een juridische grondslag voor opname van parkeernormering in de plaatselijke bouwverordening − doorgaans de tekst van (oud) artikel 2.5.30 model-bouwverordening − en een verwijzing daarnaar in bestemmingsplannen. Voorheen was dat nog bestendige gemeentelijke praktijk, zo ook om daarin voor de daadwerkelijke parkeernormen te verwijzen naar de CROW model-parkeernormen.

Idee van de Reparatiewet BZK 2014 was echter dat bestemmingsplannen waarop die wet van toepassing is, dat wil zeggen plannen die na 29 november 2014 zouden worden vastgesteld, voortaan ‘zelf parkeernormen moeten bevatten’ (hierover zo meer) en dus in elk geval niet meer naar de betreffende bouwverordening mochten verwijzen voor toepasselijke parkeernormen.

Voor bestemmingsplannen die dateerden van vóór inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK 2014 werd een overgangsrechtelijke voorziening getroffen. Op basis van artikel 133 Woningwet bleef het voor die plannen mogelijk om te blijven verwijzen naar de plaatselijke bouwverordening. Deze mogelijkheid werd echter in tijd beperkt. Aanpassing moest voor 1 juli 2018 worden doorgevoerd.

De wetswijziging heeft gemeenten niet alleen zorgen opgeleverd ten aanzien van nieuw vast te stellen bestemmingsplannen, maar ook ten aanzien van de in 2014 al vigerende bestemmingsplannen. Deze ‘oude bestemmingsplannen’ dienden (bijna) 3,5 jaar later te zijn aangepast aan de nieuwe wetgeving, maar er zijn gevallen bekend waarbij de benodigde aanpassingen toch niet of niet op tijd zijn doorgevoerd. Sinds 2 maanden is dat een werkelijk probleem. Wanneer een ‘oud’ bestemmingsplan namelijk niet voor 1 juli 2018 is aangepast, betekent dit dat parkeernormen in het betreffende plangebied niet meer kunnen worden afgedwongen bij verlening van omgevingsvergunningen voor de activiteit bouw (vergelijk bijvoorbeeld ABRvS 2 maart 2016, nr. 201504989/1). De juridische grondslag daarvoor ontbreekt immers.

Parkeernormering/-beleid na 1 juli 2018

Omdat het door de Reparatiewet BZK 2014 gecreëerde overgangsrecht nu geen toepassing meer vindt, kan inmiddels geen enkel bestemmingsplan – zowel de voor als de na 29 november 2014 in werking getreden bestemmingsplannen – meer verwijzen naar (artikel 2.5.30 van de) plaatselijke bouwverordening wat betreft de geldende parkeernormering. Doet men dit wel, dan levert dit onherstelbare problemen op wat betreft de afdwingbaarheid hiervan. Op welke wijze kunnen parkeernormen na 1 juli 2018 dan wel aan bestemmingsplannen worden gekoppeld?

  1. Directe planregels met parkeernormen

Hiervoor sprak ik er al over dat de Reparatiewet BZK als uitgangspunt neemt dat bestemmingsplannen voortaan zelf parkeernormen moeten bevatten. Door rechtstreeks in de planregels parkeernormen op te nemen beschikken gemeenten dus ook na 1 juli 2018 over een juridische grondslag om deze normering te kunnen afdwingen. Voor de te onderscheiden bestemmingen kunnen dan verschillende parkeernormen gelden, er bestaat zodoende ruimte voor maatwerk. Vanwege de openbaar toegankelijk bestemmingsplannen is ook voor eenieder inzichtelijk welke parkeernormering op hem/haar van toepassing is. Wat echter niet mag is in de planregels te volstaan met de regel: “er dient te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid”, zonder uit te schrijven wat daaronder wordt verstaan. Hetzelfde geldt voor de opname van parkeernormen in uitsluitend de niet-bindende plantoelichting.

  1. Verwijzing naar gemeentelijk parkeerbeleid met bijbehorende parkeernormering

Hoewel de tekst van de Reparatiewet BZK 2014 anders doet vermoeden, is directe opname in planologie niet de enige mogelijkheid om parkeernormering te verankeren. Een alternatieve mogelijkheid is dat gemeenten hun parkeerbeleid uitwerken in de vorm van een daarop toegesneden parkeernota. Dit biedt gemeenten evenzeer de mogelijkheid voor maatvoering van parkeerplaatsen. Een juridisch houdbare koppeling tussen parkeernormering en planologie wordt vervolgens gecreëerd door in de bestemmingsplannen − let wel: de planregels, niet sec de plantoelichting (ABRvS 17 juni 2015, nr. 201410618/1) − expliciet en specifiek te verwijzen naar de betreffende (openbaar toegankelijke) beleidsregels en de daarin opgenomen parkeernormen. Het is zelfs toegestaan om een zogeheten ‘dynamische verwijzing’ op te nemen. Daarmee wordt bedoeld dat mogelijk is om in een bestemmingsplannen op te nemen dat de betreffende parkeernota van toepassing is, zoals deze met de tijd kan wijzigen. De correcte formulering van een dergelijke dynamische verwijzing luist echter wel (zeer) nauw.

  1. Verwijzing naar CROW-publicatie 317 ‘Kerncijfers parkeren en verkeersgeneratie’

Moet dan altijd te worden gekozen tussen ofwel directe opname in planologie, ofwel de uitwerking van een gemeentelijke parkeernota met verwijzing daarnaar in een bestemmingsplan?

Uit rechtspraak van de afgelopen jaren blijkt dat dit niet het geval is, en dat er nog een derde mogelijkheid bestaat. Voor toepasselijke en ook afdwingbare parkeernormering mag ook worden verwezen naar de − daar is hij weer − CROW-model parkeernormering. We keren dus grotendeels toch weer terug naar het oude systeem. Verschil met het oude recht is echter wel dat in het bestemmingsplan zelf een koppeling moet worden gemaakt met de CROW-publicatie en de daaruit voortvloeiende parkeernormen, en dus niet (zoals onder oud recht nog mogelijk was) door verwijzing hiernaar in de gemeentelijke bouwverordening.

Het is met deze derde mogelijkheid voor gemeenten tamelijk eenvoudig geworden om parkeernormering te borgen in bestemmingsplannen. Er hoeft immers niet per se maatvoering voor parkeerplaatsen te worden uitgeschreven in het bestemmingsplan zelf, noch dat per se nodig is om parkeerbeleidsregels uit te werken. Een enkele verwijzing naar de CROW-publicatie 317 in een bestemmingsplan voor de relevante parkeernorm volstaat ook om ‘voldoende parkeercapaciteit’ te kunnen afdwingen. Overigens verschijnt naar verwachting dit najaar een nieuwe CROW-publicatie die de CROW-publicatie 317 zal vervangen.

Geregeld wordt de vraag opgeworpen of dat deze mogelijkheid de rechtszekerheid wel dient. De CROW-publicatie bevat immers een groot aantal algemene normen met een bandbreedte in plaats van een exacte norm, waarbij de werkelijke parkeernorm bijvoorbeeld ook nog afhankelijk is van de exacte situering (centrum-schil, stedelijk-minder stedelijk et cetera). Gevolg is dat door bedrijven en burgers niet (direct) inzichtelijk is welke parkeernorm voor hem/haar geldt. Ander kritisch punt is dat deze publicatie niet toegankelijk is zonder betaling van kosten (ad EUR 59 excl. BTW). Regelmatig nemen appelanten in procedures daarom stelling in dat de exacte maatvoering van parkeerplaatsen onvoldoende duidelijk is, zodat deze wijze van verankering strijd oplevert met de rechtszekerheid. Dit gebeurde ook in een recente zaak met betrekking tot een bestemmingsplan in Groenekan. Stelling van appellante was dat een parkeerregeling direct in het plan had moeten worden opgenomen, en omdat dit niet was gebeurd het bestemmingsplan geen stand kon houden. De Afdeling ging hier echter niet in mee. Zij oordeelde, zoals zij ook in vergelijkbare zaken had gedaan (zie bijvoorbeeld ABRvS 9 september 2015, nr. 201501879/1 en ABRvS 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:522), dat via deze methode toch “een voldoende specifieke parkeernorm in het plan is opgenomen” en er dus ook geen noodzaak bestond tot een directe planregel met parkeernormen.

Met andere woorden: de CROW-constructie is ‘Afdelingsproof´’. Verwijzing naar de CROW-publicatie blijkt de rechterlijke toets der kritiek te doorstaan. Voor appellanten mag dit een onbevredigende uitkomst zijn, de optie biedt gemeenten als gezegd een vrij eenvoudige methode voor het planologisch verankeren van parkeernormen.

Mocht u meer willen weten naar aanleiding van deze blog, aarzelt u dan niet om met mij contact op te nemen via 010-2400447 of bas.razenberg@straatmankoster.nl. Mijn kantoorgenoot Maaike de Wit schreef overigens recent een eveneens lezenswaardig artikel over parkeren en bestemmingsplannen, gepubliceerd in het vakblad Vexpansie.

 

Terug naar overzicht