Cultuurhistorisch belang, een dwingende reden van groot openbaar belang

18 april 2017

door: Jasper Wesselman

Blog bij de uitspraak ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2788 - eerder verschenen in Actualiteiten Bouwrecht

Deze zaak draait om een door de Staatssecretaris van Economische Zaken ("Staatssecretaris") verleende ontheffing voor de verstoring (en wat betreft één diersoort ook vernieling) van de voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van beschermde diersoorten in een natuurgebied. De ontheffing is op grond van artikel 75 lid 3 Flora- en faunawet ("Ffw") aan de Stichting Uiteraard Uitermeer verleend, met het oog op door haar uit te voeren werkzaamheden om het monumentale Fort Uitermeer nabij Weesp voor publiek toegankelijk te maken. De Afdeling beoordeelt of de Staatssecretaris de ontheffing terecht heeft verleend en wijdt een belangrijke overweging aan de belangenafweging die de Staatssecretaris in het kader van de verlening van de ontheffing heeft gemaakt.

 

Achtergrond van de hoger beroepsprocedure

Fort Uitermeer ligt vlakbij Weesp, het Naardermeer en de rivier de Vecht. Het Fort grenst aan een Natura2000 gebied, de Ecologische Hoofdstructuur en maakt deel uit van de (Oude) Hollandse Waterlinie en de Stelling van Amsterdam (de laatste is UNESCO Werelderfgoed). Op het terrein bevinden zich een torenfort, een kanonremise, zeven munitiegebouwen (zogenaamde "plofhuisjes"), een manschappenverblijf, een beheerderswoning en een "wegensteunpunt". Fort Uitermeer wordt omringd door een gracht. De Provincie Noord-Holland is eigenaar van het Fort en wil dat het publiek toegankelijk wordt, met behoud van alle relevante cultuur- en natuurwaarden. De Provincie schreef een prijsvraag uit, die door Stichting Uiteraard Uitermeer ("UU") werd gewonnen.

Het inrichtingsplan van UU voorziet onder meer in realisatie van een restaurant, een congresruimte, een informatiecentrum, een beheerderswoning, een bed & breakfast, een groepsaccommodatie, een aanlegsteiger en een sloepenhaven. Tevens voorziet het plan in een parkeerplaats op het naastgelegen weiland. UU zal voorzien in het beheer, onderhoud en exploitatie van het Fort. Eén en ander (uiteraard) met behoud van alle relevante waarden.

UU heeft sinds maart 2011 toegang tot het terrein en bij besluit van 24 april 2015 heeft de Staatssecretaris de litigieuze ontheffing verleend. Een natuurstichting is tegen dit besluit in bezwaar en beroep gekomen. De Staatssecretaris heeft - kort gezegd - de stelling ingenomen dat hij de ontheffing kon verlenen omdat de gunstige staat van instandhouding van de verstoorde diersoorten niet in het geding komt (mits wordt gewerkt volgens het door EcoGroen Advies opgestelde Activiteitenplan), er geen bevredigend alternatief is voor het project én er een dwingende reden van groot openbaar belang is om het project te realiseren (zie artikel 75 lid 3 Ffw jo. artikel 2 lid 3 sub e Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten, op grond waarvan een ontheffing kan worden verleend vanwege "dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten").

De rechtbank heeft de stelling van de Staatssecretaris onderschreven, waarbij de rechtbank van belang achtte dat de verstoring van diersoorten slechts tijdelijk zou zijn, de gunstige staat van instandhouding niet in gevaar zou komen en het betreffende monument behoorde tot het UNESCO Werelderfgoed. Daarbij verwees de rechtbank naar rechtspraak van het Hof van Justitie (Commissie/Italië). De natuurstichting ging in hoger beroep.

 

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling beoordeelt eerst de argumenten van de natuurstichting die ertoe strekken dat de gunstige staat van instandhouding van de betrokken diersoorten in het geding is. De Afdeling gaat niet mee in dit betoog. Dit is voornamelijk een feitelijke verhandeling; de geïnteresseerde lezer verwijs ik naar de onderhavige uitspraak, alsook de procedure die de natuurstichting voerde tegen de weigering van de Staatssecretaris om handhavend op te treden tegen de herinrichting van het Fort (ECLI:NL:RVS:2016:2787).

De stichting betoogt verder dat het cultuurhistorisch belang geen dwingende reden van openbaar belang is en niet kan gelden als ontheffingsgrond. Verder zou UU niet voldoende duidelijk hebben gemaakt waar de inkomsten uit de exploitatie van het Fort toe zullen worden aangewend. Bovendien zouden er tot en met 2019, de periode waarvoor de ontheffing aanvankelijk was verleend, helemaal geen inkomsten te verwachten zijn (de b&b, het restaurant en het congrescentrum zouden pas na 2020 worden gerealiseerd). Het cultuurhistorisch belang is in de periode van de ontheffing dus niet in beeld, aldus de natuurstichting. Voorts voert zij aan dat de nadruk uiteindelijk meer op recreatie dan op cultuur komt te liggen, waarvan de exploitatie inkomsten bovendien zullen worden aangewend om nieuwe gebouwen, niet zijnde cultuurhistorisch erfgoed, in stand te houden.

De Afdeling oordeelt dat de Staatssecretaris in redelijkheid het standpunt kon innemen dat het cultuurhistorisch belang een dwingende reden van groot openbaar belang is. Met initiatieven om het Fort, en daarmee cultuurhistorisch erfgoed, op lange termijn in stand te houden, kan een dwingende reden van groot openbaar belang gediend zijn. In dit geval mocht dat zwaarder wegen dan het belang van voorkoming van aantasting van de vaste rust- of verblijfplaats van beschermde soorten. Die aantasting is in dit geval gering en veelal tijdelijk.

De rechtbank had volgens de Afdeling terecht aansluiting gezocht bij de lijn van het HvJEU in de uitspraak van 20 september 2007, zaak C-304/05 (Commissie/Italië). Het HvJEU oordeelde (r.o. 83) dat het belang dat met de uitvoering van een project is gediend, dient te worden afgewogen tegen de aantasting van de voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de in het gebied voorkomende soorten.

Verder oordeelt de Afdeling dat voor het milieu wezenlijk gunstige effecten weliswaar als dwingende reden van groot openbaar belang kunnen worden aangemerkt, maar als zodanig niet hoeven te worden aangetoond als bewijs voor het bestaan daarvan, nu ook andere redenen onder dit begrip kunnen vallen.

De overige gronden van de natuurstichting falen en de aangevallen uitspraak wordt bevestigd.

 

Commentaar

Wanneer wijkt het belang van de bescherming van de leefomgeving van bepaalde bedreigde diersoorten voor een ruimtelijk project? Deze uitspraak gaat over de belangenafweging die in dat kader kan worden gemaakt als het gaat om de leefomgeving van bedreigde diersoorten op Bijlage IV bij de Habitatrichtlijn en de diersoorten die vermeld staan in Bijlage 1 bij het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (ook wel de "tabel-3 soorten", zie de brochure van het voormalige ministerie van LNV "Buiten aan het werk").

Op grond van de Habitatrichtlijn, die is geïmplementeerd via de Ffw (de ontheffingsgrondslag staat in artikel 75), zijn de ontheffingsmogelijkheden relatief beperkt. Als er voor een bepaald ruimtelijk project geen andere bevredigende oplossing bestaat en de gunstige staat van instandhouding van de diersoort niet in het geding is, kan het belang van diens leefomgeving wijken voor de belangen van de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid, het milieu of andere dwingende redenen van groot openbaar belang.

Over de dwingende redenen van groot openbaar belang (die overigens geen grondslag is voor een ontheffing voor verstoring van beschermde vogelsoorten; de Vogelrichtlijn kent deze grondslag niet) gaat deze uitspraak. Dit begrip is door de Afdeling ingekleurd in een reeks eerdere uitspraken. Daaruit destilleren Onrust en Drahmann[1] vijf categorieën van dwingende redenen van groot openbaar belang:

"(i) het regionaal werkgelegenheidsbelang, (ii) (regionale) woningbehoefte, (iii) doorstroming, verkeersveiligheid, ontsluiting en leefbaarheid, (iv) duurzame energie en (v) het belang van de Nederlandse economie."

Met de hier besproken uitspraak heeft de Afdeling daar een zesde categorie aan toegevoegd: het cultuurhistorisch belang c.q. het belang van behoud van cultuurhistorisch erfgoed.

Per 1 januari 2017 heeft (onder andere) de Ffw plaatsgemaakt voor de Wet natuurbescherming. Deze wet heeft geen verandering gebracht in het beschermingsregime en het toetsingskader van de hier besproken ontheffing. De Wet natuurbescherming voorziet vooral in een beter leesbare implementatie van de betreffende richtlijnen. Zo kan de hier besproken ontheffing, zonder daarvoor eerst een AMvB te hoeven raadplegen, worden gevonden in artikel 3.8 lid 5 Wet natuurbescherming. Een codificatie van de jurisprudentie zat er echter niet in. Dat is misschien maar goed ook, want die was dan al voor het moment van inwerkingtreding achterhaald geweest.

 

[1] Zie F. Onrust en A. Drahmann, Dwingende redenen van groot openbaar belang in de Flora en faunawet, Een analyse van deze ontheffingsgrond naar aanleiding van recente jurisprudentie, TBR/2014/112 en de aldaar besproken jurisprudentie.

 

 

Terug naar overzicht