Advocaat-generaal: vergoeding van ten behoeve van woningbouw onteigende grond baseren op bestemmingsplan dat woningbouw mogelijk maakt.

10 september 2015

door: Joost Hoekstra

Op vrijdag 4 september jl. heeft advocaat-generaal mr. J.C. van Oven belangrijke conclusies genomen in twee verschillende onteigeningsprocedures. In deze procedures staat de vraag centraal of bij de waardering van grond met een woningbouwbestemming, rekening moet worden gehouden met het bestemmingsplan dat die woningbouw mogelijk maakt. In de onteigeningspraktijk werd reikhalzend naar deze conclusies uitgekeken. De advocaat-generaal – een onafhankelijk adviseur van de Hoge Raad – heeft deze vraag bevestigend beantwoord.

De eliminatieregel

De onteigeningsprocedures draaien om de toepassing van artikel 40c van de Onteigeningswet, de eliminatieregel. Uit dit artikel volgt dat bij het bepalen van de onteigeningsschadeloosstelling geen rekening wordt gehouden met voordelen of nadelen (het “elimineren”), veroorzaakt door: 1) het werk waarvoor onteigend wordt, 2) overheidswerken die in verband staan met het werk waarvoor onteigend wordt, 3) de plannen voor de werken achter 1) en 2) bedoeld. Een (klassiek) voorbeeld ter verduidelijking: indien grond wordt onteigend ten behoeve van de aanleg van een spoorweg, moeten bij de vaststelling van de schadeloosstelling de voordelen of nadelen teweeggebracht door (de plannen voor) de aanleg van die spoorweg – het werk waarvoor onteigend wordt – worden geëlimineerd.

De Markus-Matserleer

De eliminatieregel kent een interessante geschiedenis. De advocaat-generaal laat deze geschiedenis uitgebreid de revue passeren – alleen dit al maakt de conclusies zeer lezenswaardig. Zo komt onder meer de val van het Kabinet Den Uyl in 1997 voorbij.

Decennialang gold ten aanzien van de eliminatieregel de zogenoemde Markus-Matserleer (vernoemd naar HR 18 juni 1980, NJO 1980, 7, Staat/Markus en HR 22 november 1978, NJO 1979, 1, Staat/Matser). Het op het onteigende rustende bestemmingsplan werd in het algemeen niet aangemerkt als “plan voor het werk”. Met dit bestemmingsplan moest dus in beginsel rekening worden gehouden. De uitzondering op deze hoofdregel betrof de situatie waarin “het vaststellen van het bestemmingsplan niet meer als een eigen en zelfstandige werkzaamheid van de gemeente kon worden beschouwd omdat de gemeente daarbij in feite geen andere keuze had dan zich aan te sluiten bij een reeds door het daartoe bevoegde orgaan van Rijk of provincie ontwikkeld plan waarbij aan het onteigende met het ook op het werk waarvoor onteigend wordt reeds een bepaalde bestemming is toegedacht.” In een dergelijk geval werd gesproken van een “dwangbestemming”, waarmee bij het bepalen van de onteigeningsschadeloosstelling geen rekening werd gehouden.

De “9 juli-arresten”

Met de zogenoemde “9 juli-arresten” van de Hoge Raad uit 2010 (HR 9 juli 2010, NJ 2010, 631) zette de Hoge Raad een belangrijke vervolgstap. Sommigen spraken van een ommezwaai, anderen van een verfijning. Hoe dan ook heeft de Hoge Raad destijds duidelijk gemaakt waar het om gaat: of de in het bestemmingsplan aan het onteigende gegeven bestemming is bepaald door een ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan al bestaand (concreet) plan en het bestemmingsplan in zoverre dan ook slechts is vastgesteld teneinde daarmee de juridisch-planologische onderbouwing en regeling te geven die de beoogde aanleg van het werk waarvoor onteigend wordt mogelijk te maken. Afscheid werd genomen van de term “dwangbestemming” (de vraag of sprake was van dwang van een hogere overheid stond daarmee niet langer meer centraal).  

Hierna werd in het arrest Ballast Nedam/Staat (HR 8 februari 2013, NJ 2013, 318) – waarin het ging om de onteigening van gronden waaraan het vigerende bestemmingsplan de bestemming verkeersdoeleinden en voor een klein gedeelte verkooppunt van motorbrandstoffen gaf – met toepassing van de “9 juli-arresten”, deze laatste, waardeverhogende bestemming geëlimineerd. Ook waardeverhogende bestemmingen kunnen derhalve voor eliminatie in aanmerking komen, zo bevestigde de Hoge Raad.

Eliminatie van bestemmingen die agrarische gronden bestemmen voor woningbouw?

In de voorliggende onteigeningsprocedures ligt – onder meer, voor deze blog beperk ik mij hiertoe – de vraag voor of het criterium van de “9 juli-arresten” kan leiden tot eliminatie van bestemmingsplannen die agrarische gronden bestemmen voor woningbouw. De advocaat-generaal merkt op dat het toepassen van dit criterium bij onteigeningen ten behoeve van de volkshuisvesting neer zou komen op een ommezwaai in het onteigeningsrecht.

In de procedures staan twee bestemmingsplannen die woningbouwbouw toelaten centraal, te weten het bestemmingsplan “Hoog Dalem” te Gorinchem en het bestemmingsplan “Perkpolder” te Hulst. (De rechtbanken (Rotterdam en Zeeland West-Brabant) hadden ten aanzien van die bestemmingsplannen geoordeeld dat ten tijde van de vaststelling van die bestemmingsplan reeds sprake was van een “concreet plan” voor de ontwikkeling van die woningbouw en dat het bestemmingsplan “slechts” zou zijn vastgesteld om in een juridisch-planologische grondslag te voorzien. De rechtbanken elimineerden daarom (de waardevermeerderende invloed van) de woningbouwbestemmingen. De onteigenden stelden hierop cassatie in bij de Hoge Raad.

Conclusies van de advocaat-generaal

In de conclusies stelt de advocaat-generaal zich op het standpunt dat elimineren van bestemmingen alleen aan de orde kan zijn als het gaat om “een overheidswerk in klassieke zin” – denk aan het hierboven gegeven voorbeeld van de onteigening voor een spoorweg. Van een dergelijk klassiek geval is volgens de advocaat-generaal geen sprake, nu het hier gaat om een bestemmingsplan ten behoeve van woningbouw; een lucratieve bestemming, die voor eigen rekening en risico door een marktpartij zal worden gerealiseerd. De omstandigheid dat de overheid zélf zorgt voor het bouwrijp maken en vervolgens de grond aan een ontwikkelaar verkoopt (ter realisering van woningbouw overeenkomstig het bestemmingsplan), maakt niet dat sprake is van een klassiek overheidswerk, aldus de advocaat-generaal. Volgens de advocaat-generaal valt dit ook te billijken: “Grond die in een ontwikkelingsgebied ligt is duurder dan andere grond omdat die ontwikkeling lucratief is. Als onteigende gronden worden ontwikkeld (deels) door (rechts)personen (‘marktpartijen’) die dat niet in het algemeen belang maar met winstoogmerk doen, is het niet billijk dat de grondeigenaar zijn grond zou moeten afstaan voor een prijs waarin met die winstpotentie geen rekening wordt gehouden.”

Kortom, als het aan de advocaat-generaal ligt is van eliminatie van een bestemming alleen sprake wanneer het bestemmingsplan is vastgesteld ten behoeve van een door de overheid voor eigen rekening en risico te realiseren werk. De Hoge Raad is nu aan zet. Wij houden u via ons blog op de hoogte.

Via onderstaande links kunt u de conclusies van de advocaat-generaal lezen:

ECLI:NL:PHR:2015:1700

ECLI:NL:PHR:2015:1701

 

 

Terug naar overzicht