Hoge Raad wijst arresten over eliminatieregel: bestemmingsplan alleen elimineren bij overheidswerken

25 januari 2016

door: Joost Hoekstra

Op vrijdag 15 januari jl. heeft de Hoge Raad de langverwachte arresten gewezen over de vraag wanneer het bestemmingsplan moet worden geëlimineerd bij de waardering van (onteigende) grond. De Hoge Raad wees die dag vijf arresten hierover. In de twee meest in het oog springende procedures – Hoog Dalem. Gorinchem en Perkpolder, Zeeland – staat de vraag centraal of bij de waardering van grond met een woningbouwbestemming, rekening moet worden gehouden met het bestemmingsplan dat die woningbouw mogelijk maakt. De advocaat-generaal – een onafhankelijk adviseur van de Hoge Raad – had deze vraag op 4 september 2015 bevestigend beantwoord (zie mijn eerdere blog). Hierna werd door de onteigeningspraktijk werd reikhalzend naar de arresten uitgekeken.

De eliminatieregel

De eliminatieregel is opgenomen in artikel 40c van de Onteigeningswet. Uit dit artikel volgt dat bij het bepalen van de onteigeningsschadeloosstelling geen rekening wordt gehouden met voordelen of nadelen (het “elimineren”), veroorzaakt door: 1) het werk waarvoor onteigend wordt, 2) overheidswerken die in verband staan met het werk waarvoor onteigend wordt, 3) de plannen voor de werken achter 1) en 2) bedoeld. Een (klassiek) voorbeeld ter verduidelijking: indien grond wordt onteigend ten behoeve van de aanleg van een spoorweg, moeten bij de vaststelling van de schadeloosstelling de voordelen of nadelen teweeggebracht door (de plannen voor) de aanleg van die spoorweg – het werk waarvoor onteigend wordt – worden geëlimineerd.

De Markus-Matserleer

Decennialang gold ten aanzien van de eliminatieregel de zogenoemde Markus-Matserleer (vernoemd naar HR 18 juni 1980, NJO 1980, 7, Staat/Markus en HR 22 november 1978, NJO 1979, 1, Staat/Matser). Het op het onteigende rustende bestemmingsplan werd in het algemeen niet aangemerkt als “plan voor het werk”. Met dit bestemmingsplan moest dus in beginsel rekening worden gehouden. De uitzondering op deze hoofdregel betrof de situatie waarin “het vaststellen van het bestemmingsplan niet meer als een eigen en zelfstandige werkzaamheid van de gemeente kon worden beschouwd omdat de gemeente daarbij in feite geen andere keuze had dan zich aan te sluiten bij een reeds door het daartoe bevoegde orgaan van Rijk of provincie ontwikkeld plan waarbij aan het onteigende met het ook op het werk waarvoor onteigend wordt reeds een bepaalde bestemming is toegedacht.” In een dergelijk geval werd gesproken van een “dwangbestemming”, waarmee bij het bepalen van de onteigeningsschadeloosstelling geen rekening werd gehouden.

De “9 juli-arresten”

Met de zogenoemde “9 juli-arresten” van de Hoge Raad uit 2010 (HR 9 juli 2010,
NJ 2010, 631) zette de Hoge Raad een belangrijke vervolgstap. De Hoge Raad zette daarin uiteen waar het in haar ogen om draait: of de in het bestemmingsplan aan het onteigende gegeven bestemming is bepaald door een ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan al bestaand concreet plan en het bestemmingsplan in zoverre dan ook slechts is vastgesteld teneinde daarmee de juridisch-planologische onderbouwing en regeling te geven die de beoogde aanleg van het werk waarvoor onteigend wordt mogelijk te maken. Afscheid werd genomen van de term “dwangbestemming” (de vraag of sprake was van dwang van een hogere overheid stond daarmee niet langer meer centraal).  

Hierna werd in het arrest Ballast Nedam/Staat (HR 8 februari 2013, NJ 2013, 318) – waarin het ging om de onteigening van gronden waaraan het vigerende bestemmingsplan de bestemming verkeersdoeleinden en voor een klein gedeelte verkooppunt van motorbrandstoffen gaf – met toepassing van de “9 juli-arresten”, deze laatste, waardeverhogende bestemming geëlimineerd. Ook waardeverhogende bestemmingen kunnen derhalve voor eliminatie in aanmerking komen, zo bevestigde de Hoge Raad. Dit oordeel hield de gemoederen in onteigeningsland behoorlijk bezig: stond nu de deur open voor eliminatie van bestemmingsplannen voor woningbouw?

Eliminatie van bestemmingen die agrarische gronden bestemmen voor woningbouw?

In de voorliggende onteigeningsprocedures lag (onder meer) de vraag voor of het criterium van de “9 juli-arresten” kan leiden tot eliminatie van bestemmingsplannen die agrarische gronden bestemmen voor woningbouw. In de procedures stonden twee bestemmingsplannen die woningbouwbouw toelaten centraal, te weten het bestemmingsplan “Hoog Dalem” te Gorinchem en het bestemmingsplan “Perkpolder” te Hulst. (De rechtbanken (Rotterdam en Zeeland West-Brabant) hadden ten aanzien van die bestemmingsplannen geoordeeld dat ten tijde van de vaststelling van die bestemmingsplan reeds sprake was van een “concreet plan” voor de ontwikkeling van die woningbouw en dat het bestemmingsplan “slechts” zou zijn vastgesteld om in een juridisch-planologische grondslag te voorzien. De rechtbanken elimineerden daarom (de waardevermeerderende invloed van) de woningbouw-bestemmingen. De onteigenden stelden hierop cassatie in bij de Hoge Raad. Deze cassatieberoepen slagen (grotendeels); de advocaat-generaal word gevolgd in zijn beantwoording van de voorliggende hamvraag.

Uitgangspunten eliminatieregel volgens Hoge Raad

Uit de arresten volgen ten aanzien van de toepassing van de eliminatieregel onder meer de volgende uitgangspunten:
1. De eliminatieregel dient terughoudend te worden toegepast (volgens de Hoge Raad volgt dit uit de politieke discussie uit de periode voorafgaand aan de totstandkoming van artikel 40c Ow).
2. De vraag of eliminatie van een door het geldende bestemmingsplan aan het onteigende gegeven bestemming moet plaatsvinden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Eliminatie kan niet in abstracto worden voorgeschreven of uitgesloten in bepaalde categorieën van gevallen.
3  Voor eliminatie is alleen plaats indien het werk waarvoor wordt onteigend tot stand wordt gebracht voor rekening en risico van rechtspersonen als bedoeld in art. 2:1 lid 1 en 2 BW (“overheidswerken”). Een werk dat wordt gerealiseerd voor rekening en risico van een publiek-private samenwerking kwalificeert niet als zodanig.
4. De omstandigheid dat de overheid voorbereidingswerkzaamheden uitvoert ten behoeve van een werk waarvoor wordt onteigend – denk aan het bouwrijp maken van de onteigende grond –  brengt nog niet mee dat dit werk als een overheidswerk dient te worden aangemerkt.

De Hoge Raad verduidelijkt verder dat “9 juli-arresten” slechts een verruiming ten opzichte van de leer van de “dwangbestemming” behelsden, namelijk in die zin dat niet langer is vereist dat de bestemming is opgelegd door het Rijk of de provincie. Voor het overige hebben deze arresten volgens de Hoge Raad geen wijziging gebracht in de bestaande rechtspraak. Deze houdt in dat bij de bepaling van de werkelijke waarde van de onteigende zaak – en als uitzondering op het uitgangspunt dat alle waardebepalende omstandigheden moeten worden meegewogen – het bestemmingsplan wordt geëlimineerd voor zover dit niet zijn “normale rol in de ruimtelijke ordening” heeft vervuld, maar slechts ertoe strekt de juridisch-planologische onderbouwing en regeling te geven die de aanleg mogelijk maakt van het werk waarvoor wordt onteigend (ten behoeve van bestaand concreet plan). (Voorafgaande) plannen met een algemeen karakter, die nadere concretisering behoeven, kwalificeren dus niet als – te elimineren – “bestaande concrete plannen”.

Belangrijkste conclusie: bestemmingsplan alleen elimineren bij overheidswerken

Kortom: van eliminatie van een bestemming is alleen sprake wanneer het bestemmingsplan is vastgesteld ten behoeve van een door de overheid voor eigen rekening en risico te realiseren werk. De werken – te verrichten door publiek-private samenwerkingen – ten uitvoering van het bestemmingsplan “Hoog Dalem” te Gorinchem en het bestemmingsplan “Perkpolder” te Hulst kwalificeerden niet als dergelijke “overheidswerken”. De rechtbanken hadden deze bestemmingsplannen derhalve ten onrechte geëlimineerd. Voor eigenaren van grond, waarop woningbouw is geprojecteerd en wie onteigening boven het hoofd hangt, zijn deze arresten dus goed nieuws.  

Via onderstaande links kunt u de integrale arresten lezen:

http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2016:24
http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2016:25
http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2016:66
http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2016:67
http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2016:68

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Terug naar overzicht