Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet – het voorkeursrecht

24 oktober 2016

door: Joost Hoekstra

Op 1 juli 2016 is de consultatieversie van het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet (“Aanvullingswet”) op internet gepubliceerd.

Inmiddels is vanuit verschillende kanten – belangenorganisaties, wetenschap, overheid, markt, advocatuur, notariaat – gereageerd op dit wetsvoorstel. In vier blogs bespreek ik de belangrijkste aandachtspunten. In deze eerste blog ga ik, na een inleiding over de Aanvullingswet, in op het voorkeursrecht.

Inleiding

De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet kunnen alleen worden bereikt als ook instrumenten kunnen worden ingezet die grondeigendom raken, aldus de memorie van toelichting. Reden waarom het kabinet heeft voorgesteld om dit instrumentarium integraal onderdeel te maken van de Omgevingswet.

De Aanvullingswet biedt een aantal specifieke instrumenten voor grondeigendom: onteigening, voorkeursrecht, stedelijke kavelruil, en herverkaveling en kavelruil in het landelijk gebied. Onteigening, voorkeursrecht, herverkaveling en kavelruil in het landelijk gebied zijn thans geregeld in respectievelijk de Onteigeningswet (“Ow”), de Wet voorkeursrecht gemeenten (“Wvg”) en de Wet inrichting landelijk gebied (“Wilg”). Deze wetten worden – als het aan de aanvullingswetgever ligt – ingetrokken. Stedelijke kavelruil is een nieuw instrument.

Daarnaast voorziet de Aanvullingswet in een aantal wijzigingen in de regeling van grondexploitatie in de Omgevingswet (deze regeling wordt overigens verplaatst van hoofdstuk 12 naar hoofdstuk 13).

De uitvoeringsregelgeving zal worden opgenomen in het Aanvullingsbesluit grondeigendom, waarvan nog geen concepttekst beschikbaar is.

Het wetsvoorstel voorziet (volgens de memorie van toelichting) in de behoefte om de regelgeving voor grondeigendom te harmoniseren, eenvoudiger en inzichtelijker te maken. Zo is het kabinet van mening dat de uit 1851 stammende Ow sindsdien een moeilijk leesbare en toepasbare regeling is geworden. Het wetsvoorstel beoogt deze regeling te moderniseren. De Kroon hoeft bijvoorbeeld niet langer te worden verzocht om te onteigenen zaken bij koninklijk besluit aan te wijzen. Ook voor kostenverhaal is een vereenvoudiging voorgesteld, waarmee dit geschikter zou moeten zijn voor uitnodigingsplanologie. De gewijzigde regeling stelt gemeentebesturen in staat om in bepaalde gevallen af te zien van kostenverhaal.

In een viertal blogs bespreek ik de navolgende onderdelen van de Aanvullingswet:

  • Voorkeursrecht (deze blog);
  • Onteigening;
  • Stedelijke kavelruil; en
  • Kostenverhaal

Ik concentreer mij daarbij op de belangrijkste wijzigingen.

Voorkeursrecht

Het voorkeursrecht uit hoofde van de Wvg geeft gemeenten (alsmede de provincie en het Rijk) de mogelijkheid de grondmarkt te bevriezen. Wanneer eigenaren van grond, waarop een voorkeursrecht is gevestigd, hun grond willen vervreemden, moeten zij deze eerst aan de gemeente te koop aanbieden (de aanbiedingsplicht). Er bestaat geen verplichting om de grond aan de gemeente te verkopen. Op de aanbiedingsplicht bestaat een aantal uitzonderingen (zoals verwerving binnen de familie of op basis van “gewichtige redenen”). Nadat de grond aan de gemeente is aangeboden en de gemeente heeft verklaard deze grond in beginsel te willen verwerven, kan de prijsvaststellingsprocedure worden doorlopen.

De besluiten, waarbij een voorkeursrecht wordt gevestigd, zijn gekoppeld aan een ruimtelijk besluit (structuurvisie of bestemmingsplan). Vooruitlopend op deze ruimtelijke besluiten, kunnen zogenoemde “kale” aanwijzingsbesluiten worden genomen (dat wil zeggen: zonder planologische grondslag). Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het huidige gebruik afwijkt van die toegedachte bestemming. Een eenmaal gevestigd (“kaal”) aanwijzingsbesluit wordt “automatisch” bestendigd, indien de planologische vervolgbesluitvorming – structuurvisie, bestemmingsplan – tijdig (dat wil zeggen: binnen de in de Wvg opgenomen termijnen) plaatsvindt.

Het hiervoor geschetste instrumentarium blijft – als het aan de aanvullingswetgever ligt – grotendeels in tact en wordt opgenomen in hoofdstuk 9 van de Omgevingswet. Uiteraard wijzigen wel de vestigingsgrondslagen in verband met de nieuwe kerninstrumenten van de Omgevingswet.

Het bevoegd gezag – de gemeenteraad (of gedeputeerde staten, bij provinciaal voorkeursrecht, of de minister, bij rijksvoorkeursrecht) – kan op grond van artikel 9.3 Omgevingswet een voorkeursrecht vestigen op gronden, voor zover die deel uitmaken van een locatie waaraan:

a. in een vastgesteld omgevingsplan een concrete functie is toegedeeld en met het oog daarop regels zijn gesteld (thans: bestemmingsplan),

b. in een programma een concrete functie is toegedeeld en met het oog daarop regels zijn gesteld (thans: structuurvisie),

c. in een omgevingsvisie een concrete functie is toegedeeld en met het oog daarop regels zijn gesteld (thans: structuurvisie),

d. in een omgevingsvisie een moderniseringslocatie is toegedacht (thans: moderniseringsgebied),

e. een concrete functie is toegedacht en die functie niet is opgenomen in een omgevingsvisie of een programma (thans: “kaal” aanwijzingsbesluit).

Voor de grondslagen genoemd in de onderdelen a. t/m c. en e. gelden daarbij de bekende vestigingsvoorwaarden: de toegedeelde of toegedachte functie is niet-agrarisch, en het bestaande gebruik wijkt af van de toegedeelde of toegedachte functie. Voor onderdeel d. (moderniseringslocatie) gelden deze voorwaarden (logischerwijs) niet.

Vooruitlopend op het aanwijzingsbesluit door de gemeenteraad (dit zal meestal onderdeel e. zijn, het “kaal” aanwijzingsbesluit) kan het college van burgemeester en wethouders een voorlopig “kaal” aanwijzingsbesluit nemen (hierbij gelden eveneens de voormelde twee voormelde vestigingsvoorwaarden). De bestendiging van het voorkeursrecht wijzigt op grond van de Aanvullingswet niet (met één uitzondering, zie hierna).

De maximale geldingsduur van het voorkeursrecht wijzigt evenmin. Nieuw is dat het voorkeursrecht dat is gevestigd op basis van een concrete functie in een omgevingsplan, van rechtswege vervalt vijf jaar na dagtekening van het vestigingsbesluit, tenzij het voorkeursrecht tijdig is verlengd.

Wat wijzigt er nog meer ten aanzien van het voorkeursrecht?

  •  De bevoegdheid tot intrekking van de – in de woorden van de memorie van toelichting – “voorkeursrechtbeschikking” is toegekend aan het bestuursorgaan dat de beschikking heeft gegeven, dus op gemeentelijk niveau aan de raad (en het niet college van burgemeester en wethouders).
  • De regels voor bekendmaking en mededeling worden afgestemd op de Algemene wet bestuursrecht: bekendmaking aan de eigenaar, mededeling via publicatie. De inwerkingtreding wordt gekoppeld aan het moment van registratie in het aangewezen register (inwerkingtreding geschiedt op dit moment daags na de publicatie in de Staatscourant). Registratie zal plaatsvinden in het Register Omgevingsdocumenten, zodra dit register hierin kan voorzien.
  • Wanneer een eigenaar zijn grond wenst te vervreemden en hij deze grond aanbiedt aan het bevoegd gezag, maar het bevoegd gezag de grond niet wenst te kopen, vervalt de voorkeursrechtbeschikking van rechtswege. Let wel, deze aanpassing geldt alleen bij een voorkeursrecht dat is gevestigd op basis van een concrete functie in een omgevingsplan en pas ná de verlenging na ommekomst van vijf jaar (zie hierboven).
  • De termijn waarbinnen, na het verval of de intrekking van een voorkeursrechtbeschikking, niet een nieuwe voorkeursrechtbeschikking kan worden gegeven (het zogenaamde “repeteerverbod”), wordt drie jaar in plaats van twee jaar.

Let wel, artikel 9.9 Omgevingswet, waarin het repeteerverbod is opgenomen, spreekt over niet mogen vestigen van “een nieuw voorkeursrecht”, waar het huidige repeteerverbod (artikel 9c Wvg) spreekt over “een zodanig besluit”. In het algemeen wordt aangenomen dat het repeteerverbod zich niet verzet tegen de vestiging van een voorkeursrecht op basis van een andere planologische grondslag, binnen de termijn van twee jaar (zie W.J. Bosma, E.W.J. de Groot en J.J. Hoekstra, “De wijzigingen in de Wet voorkeursrecht gemeenten per 1 juli 2008”, BR 2008, 131, p. 601). Het repeteerverbod, zoals opgenomen in de Aanvullingswet, lijkt zich daar tegen te verzetten. Dit zou een flinke wijziging zijn ten opzichte van de huidige Wvg. Overigens zonder dat dit in de memorie van toelichting wordt geconstateerd.

Er wordt een nieuwe uitzondering op de aanbiedingsplicht geïntroduceerd: de zelfrealisatie-uitzondering. In de woorden van artikel 9.18 lid 2 Omgevingswet: “een concrete en actuele mogelijkheid voor de vervreemder om een overeenkomst te sluiten gericht op het verwezenlijken van de in een omgevingsplan toegedeelde functie aan de locatie op de grond waarop het voorkeursrecht rust in overeenstemming met de eisen die het plan daaraan stelt.” Indien daarvan sprake, is wordt aangenomen dat aan het vereiste van “gewichtige reden” (uitzondering op aanbiedingsplicht) is voldaan. Dit geeft meer ruimte aan eigenaar en aan initiatieven uit de markt, en het sluit bovendien aan bij de wijze waarop bij onteigening met realisatie door eigenaren wordt omgegaan, aldus de memorie van toelichting.

Naar mijn mening zal deze zelfrealisatie-uitzondering aanleiding zijn voor veel procedures. Wat is “een concrete en actuele mogelijkheid”? Wanneer is sprake van “in overeenstemming met de eisen die het plan daaraan stelt”? Als dit artikel in voorgestelde vorm blijft bestaan, dan zou het wel eens het nieuwe artikel 26 Wvg kunnen worden, waarover een jaar of tien geleden zeer veel werd geprocedeerd. Artikel 26 Wvg zelf – op basis waarvan een gemeente de nietigheid kan inroepen van rechtshandelingen die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan haar voorkeurspositie – blijft overigens gehandhaafd, zie artikel 9.30 Omgevingswet.

Ik wijs er op dat de Wvg – en in het bijzonder artikel 26 daarvan – niet beoogt inbreuk te maken op het recht van de eigenaar om de bestemming zelf, dat wil zeggen voor eigen rekening en risico, te realiseren. Anders dan onder huidig recht, zal – als de Aanvullingswet geldend recht wordt – het voorkeursrecht straks kunnen worden “ontweken” door vervreemdingen ten behoeve van zelfrealisatie (in situaties met een omgevingsplan). Dat is onder huidig recht niet mogelijk (zie HR 13 november 2009, BR 2010, 61 m.nt. E.W.J. de Groot en J.J. Hoekstra, Lithos/gemeente Nunspeet).

De reikwijdte van het voorkeursrecht wordt hiermee (substantieel) ingeperkt.

In mijn volgende blog ga ik in op het onderdeel onteigening.

Op donderdag 13 oktober 2016 organiseerden wij het interactieve client seminar met als onderwerp: “De Omgevingswet”. Voor de presentaties van de sprekers: klik hier.

 

 

 

Terug naar overzicht