Wet openbaarheid van bestuur, zonder tanden een papieren tijger?

11 maart 2016

door: Jasper Wesselman

De wetgever bereidt wetgeving voor om het overschrijden van de beslistermijn op Wob-verzoeken door bestuursorganen niet langer te sanctioneren met verbeurte van een dwangsom. Het ziet ernaar uit dat er op termijn moet worden geprocedeerd om een weigerachtig bestuursorgaan te prikkelen tot beslissen.

Hierna wordt ingegaan op de achtergrond van de (zeer waarschijnlijke) afschaffing van de dwangsomregeling en de optie om de voorzieningenrechter te verzoeken om een dwangsom op te leggen aan het bestuursorgaan.

Dwangsom en de Wob

Sinds 1 oktober 2009 riskeren bestuursorganen die, na ingebrekestelling, niet tijdig op een aanvraag beslissen een dwangsom die kan oplopen tot € 1.260,-. De regeling is met de invoering van de ‘Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen’ opgenomen in par. 4.1.3.2. van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’). Hiermee werd beoogd burgers een effectief rechtsmiddel te bieden om niet naleving van wettelijke beslistermijnen door bestuursorganen te sanctioneren.1

De dwangsom bleek in de praktijk ook een bijzonder effectief middel om bestuursorganen op oneigenlijke gronden geld afhandig te maken met een beroep op een misbruikgevoelige regeling: de Wet openbaarheid van bestuur (‘Wob’).

De Wob is bedoeld om burgers toegang te geven tot overheidsinformatie om de overheid te kunnen controleren en misstanden aan de kaak te stellen. Daarom bepaalt de Wob dat ‘een ieder’ bestuursorganen kan verzoeken om informatie over bestuurlijke aangelegenheden. Burgers hoeven daarvoor geen belang te stellen. Het informatieverzoek is verder in beginsel vormvrij en als het bij het verkeerde bestuursorgaan is ingediend, geldt een doorzendplicht. Bestuursorganen dienen binnen vier weken op een informatieverzoek te beslissen, maar kunnen de beslistermijn verlengen met nog eens vier weken. Als een beslissing uitblijft, kan het bestuursorgaan in gebreke worden gesteld en twee weken daarna begint de dwangsom op te lopen. Deze regeling is in de praktijk verworden tot verdienmodel van Wob-misbruikers.

Misbruik van de Wob

Wob-misbruik kent vele vormen. Een Wob-verzoek kan bijvoorbeeld zo omvangrijk zijn, dat een bestuursorgaan onmogelijk binnen acht weken eraan kan voldoen. Zo vroeg iemand alle documenten over het geluidsbeleid van de gemeente Gilze-Rijen over de afgelopen 40 jaar, alsmede de cv’s van alle ambtenaren die daaraan hadden gewerkt. Ook kan een Wob-verzoek worden verstopt in een sollicitatiebrief of een marketingaanbod, zodat het als zodanig niet herkend wordt. Een andere tactiek is het per fax indienen van twee ogenschijnlijk identieke Wob-verzoeken, die op een klein punt verschillen, bijvoorbeeld over de periode waarover informatie wordt gevraagd. De behandelaar denkt dan dat de fax dubbel is verzonden en verwerkt slechts één verzoek, waarna de beslistermijn voor het tweede verzoek verloopt. Ook worden Wob-verzoeken expres verstuurd naar verkeerde bestuursorganen, in de hoop op niet tijdige doorzending. Wob-misbruikers reageren doorgaans niet als bestuursorganen om verduidelijking van het verzoek vragen, maar zijn er als de kippen bij om de ingebrekestellingen te versturen als de termijn verstrijkt.

Bestuursorganen klagen over de hoge werkdruk door oneigenlijke Wob-verzoeken en de maatschappelijke kosten bedragen naar schatting 8 tot 14 miljoen euro per jaar (SEO Economisch onderzoek, 2013, p. 36)

Wob-misbruik beoordeeld door de rechter

Niet zelden geschiedt Wob-misbruik met het oog op financieel gewin, maar de wens om de overheid te dwarsbomen kan evengoed een motief zijn. Een Dordtse huisjesmelker reageerde met een stroom aan Wob-verzoeken toen de gemeente handhavend optrad tegen zijn praktijken van illegale kamerverhuur. De gemeente deed vervolgens bij de civiele rechter met succes een beroep op ‘misbruik van bevoegdheid’ ex art. 3:13 BW (Hof Den Haag 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75). De Dordtse Wob-misbruiker riskeerde na het vonnis dwangsommen als hij (kort gezegd) meer dan tien brieven per maand aan de gemeente zou sturen. Desondanks ging hij door met schrijven, waarna de rechtbank Rotterdam oordeelde dat de gemeente hem zou mogen gijzelen als hij weer in de fout zou gaan (Rb. Rotterdam 25 september 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:7826, in hoger beroep bekrachtigd, zie Hof Den Haag 26 mei 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:1182).

De bestuursrechter sanctioneerde Wob-misbruik eveneens op grond van misbruik van bevoegdheid (art. 3:15 BW is op grond van art. 3:15 BW ook buiten het vermogensrecht van toepassing). De Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (‘CVOM’, belast met verwerking van administratieve procedures tegen verkeersboetes), werd geconfronteerd met een groot aantal (gestandaardiseerde) Wob-verzoeken, brieven en ingebrekestellingen van twee juridisch adviseurs aangaande boetes van een vrouw voor wie zij als gemachtigde optraden. Veel Wob-verzoeken hadden betrekking op dezelfde boetes en de adviseurs – werkzaam op basis van ‘no cure, no pay’ – vermeldden vaak een verkeerd postbusnummer in hun correspondentie.

De vrouw werd door de rechtbank Rotterdam in eerste aanleg (Rb. Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241) niet-ontvankelijk verklaard in haar beroepsprocedures gericht tegen het niet tijdig nemen van besluiten door de CVOM. Volgens de rechtbank was sprake van misbruik van bevoegdheid omdat de correspondentie van de adviseurs er uitsluitend op gericht was om de voortgang van de afdoening door de CVOM te frustreren. Het was volgens de rechtbank niet de bedoeling van de wetgever om dergelijk gedrag te belonen met publieke middelen. In hoger beroep werd dit oordeel bevestigd door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’ of ‘ABRvS’) (ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129). De Afdeling overwoog daarbij wel dat de sanctie van niet-ontvankelijkheid ‘zwaarwichtige gronden’ vereist, omdat de toegang tot de rechter feitelijk aan de betrokkene wordt ontzegd. Aanwending van een rechtsmiddel dat leidt tot misbruik van bevoegdheid, kwalificeert volgens de Afdeling als zo’n zwaarwichtige grond.2

Het leerstuk van misbruik van bevoegdheid biedt echter geen effectieve oplossing voor het probleem. Bestuursorganen zijn gehouden ieder Wob-verzoek op haar merites te beoordelen. De Afdeling heeft in een bestuursrechtelijke procedure tegen de Dordtse Wob-misbruiker namelijk geoordeeld dat er per ontvangen brief (ook als het limiet in de betreffende maand is bereikt) apart moet worden beoordeeld of deze in behandeling moet worden genomen (ABRvS 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3830). De gemeente Dordrecht kan bij de elfde brief de Wob-misbruiker dus niet op ‘mute’ zetten met bijvoorbeeld de simpele reactie die ertoe strekt dat er voor de rest van de maand niet meer gereageerd zal worden. De rechtspraak kan bestuursorganen in die zin niet helpen.

De wetgever is aan zet

De wetgever is zich bewust van de Wob-problematiek en beraadt zich sinds 2011 al op de mogelijkheden om het Wob-misbruik te stoppen.

Een eerste aanzet is gegeven in het initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks en D66 voor de ‘Wet open overheid’ (‘Woo’). De Woo dient ter vervanging van de Wob en stelt onder andere actieve openbaarmaking van overheidsinformatie in een publiek toegankelijke database verplicht. Ook kent de Woo (in artikel 4.6) een antimisbruikbepaling, die bestuursorganen de optie biedt om te besluiten een informatieverzoek niet te behandelen als 1) de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan de verkrijging van publieke informatie; of 2) het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Tegen dit besluit staat rechtsbescherming open. Daar stopt de Woo niet, ook de dwangsom bij niet tijdig beslissen wordt losgelaten (artikel 8.4).

De regering had geen geduld om de behandeling van de Woo af te wachten en kwam in 2014 met een eigen wetsvoorstel om een einde te maken aan de dwangsom bij niet tijdig beslissen.

Hoewel nog niet zeker is op welke termijn deze wetsvoorstellen in werking zullen treden (de agenda van de Tweede Kamer toont op het moment van schrijven nog geen concrete data voor behandeling), kan met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden gesteld dat bestuursorganen in de toekomst niet automatisch een dwangsom meer verbeuren als zij te laat of niet beslissen op een Wob-verzoek. Wat kan de burger dan nog tegen zo’n weigerachtig bestuursorgaan ondernemen?

Naar de bestuursrechter bij niet of niet tijdig beslissen

Goed beschouwd heeft een kleine groep misbruikers het verpest voor de burger die wel op goede gronden een beroep doet op de Wob. Op termijn zal het hem komen te ontbreken aan een effectief rechtsmiddel om het bestuursorgaan te prikkelen. Het ziet er naar uit dat we terug gaan naar de situatie van voor 1 oktober 2009, toen de rechter eraan te pas moest komen om het weigerachtige bestuursorgaan tot beslissen aan te zetten.  

Als er spoedeisend belang (bijvoorbeeld op journalistieke gronden) is bij de verkrijging van bepaalde documenten, kan het uitblijven van een beslissing op een Wob-verzoek worden aangevochten bij de voorzieningenrechter van de sector bestuursrecht of bij de bodemrechter met het verzoek om toepassing van afdeling 8.2.3 Awb zodat de zaak versneld kan worden behandeld. Bij minder spoedeisende zaken kan een normale bodemprocedure worden gestart bij de bestuursrechter.

Een voorbeeld van een voorlopige voorziening van voor 1 oktober 2009; een journalist van de krant Trouw deed op 4 maart 2008 een beroep op de Wob om inzage te krijgen in rapporten van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (‘IGZ’) over marketing voor de cholesterolverlagers Lipitor en Crestor. Toen een beslissing uitbleef, startte de journalist een kortgeding (Vzr. Rb. Amsterdam 22 juli 2008, ECLI:NL:RBAMS:2008:BD8567). Ter zitting gaf de IGZ te kennen dat de documentatie bestond uit 90 ordners en dat het meer dan vier maanden zou kosten om deze te beoordelen. De voorzieningenrechter was echter van oordeel dat, gelet op de inmiddels verstreken tijd, de IGZ de beoordeling binnen 8 weken diende te doen en moest beslissen op het Wob-verzoek. Op straffe van een dwangsom van 250 euro per dag dat zij daarmee in gebreke zou blijven.

Overigens is de voorlopige voorziening ook onder het huidige stelsel soms nodig én effectief. Op 10 september 2014 deed een man een Wob-verzoek bij de gemeente Utrecht om inzage te krijgen in de documentatie over de bijstandsuitkering van zijn ex-echtgenote. De gemeente vond dat er geen sprake was van een Wob-verzoek en weigerde, ondanks een ingebrekestelling, te beslissen. De man verzocht de rechtbank Utrecht een voorlopige voorziening te treffen, maar ving bot. De rechtbank onderkende niet dat er sprake was van een Wob-verzoek. Ten onrechte, aldus de voorzieningenrechter van de Afdeling (ABRvS 23 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2432), want in het verzoek stond de Wob duidelijk vermeld en er was geen andere regeling waar de man zich op zou hebben kunnen beroepen. De gemeente moest binnen vier weken alsnog beslissen, op straffe van een dwangsom van 100 euro per dag.

Conclusie

Wob-misbruik is voor de overheid een kostbaar probleem dat zich niet eenvoudig laat oplossen. Met de afschaffing van de dwangsom bij niet tijdig beslissen ontvalt in ieder geval het verdienmodel aan een aantal Wob-misbruikers. Figuren als de Dordtse Wob-misbruiker zullen er niet mee bestreden worden, want al hun verzoeken zullen (ook op grond van de antimisbruikbepaling van de Woo) nog moeten worden beoordeeld en beantwoord. Ook zonder de sanctie van de dwangsom is de Wob dus beslist geen papieren tijger. Wie een nalatig of weigerachtig bestuursorgaan de tanden wil laten zien, kan zich wenden tot de bestuursrechter om af te dwingen dat tijdig wordt beslist en daarbij om oplegging van een dwangsom te vragen.

1 Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3, p. 1.

2 Uit een recente uitspraak van de Afdeling lijkt te volgen dat buitenbehandelingstelling van Wob-verzoeken tot de mogelijkheden behoort bij Wob-misbruik (ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:397),          de Afdeling maakt echter niet duidelijk wat de wettelijke grondslag is voor buitenbehandelingstelling

 

 

Terug naar overzicht